每一次國有企業(yè)改革都讓國有企業(yè)朝著市場化的方向邁出了一大步。

　　 

　　    2015年9月，新時期指導和推進國企改革的綱領(lǐng)性文件——《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》發(fā)布，標志著新一輪國企改革的大幕正式拉開。此次改革范圍之廣、程度之深、力度之大，堪稱前所未有。

　　 

　　    在國有企業(yè)改革整體部署中，完善國有資產(chǎn)管理體制的改革舉措尤其受到公眾的廣泛關(guān)注?！皣衅髽I(yè)改革是經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，改革和完善國有資產(chǎn)管理體制是深化國有企業(yè)改革的重要組成部分。國有企業(yè)存在的問題與國有資產(chǎn)管理體制密切相關(guān)，只有著力體制機制創(chuàng)新，才能為國有企業(yè)健康發(fā)展提供制度保障?！必斦坎块L樓繼偉一席話，道出了國有資產(chǎn)管理體制改革的深意。

　　 

　　    據(jù)了解，黨的十六大以來，我國建立起了中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責的國有資產(chǎn)管理體制，國有資產(chǎn)出資人制度基本建立，保值增值責任初步得到落實。但是，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象，行政性干預(yù)比較多，甚至穿透到二級、三級公司；國有資產(chǎn)監(jiān)督機制不健全，國有資產(chǎn)流失、違紀違法問題在一些領(lǐng)域和企業(yè)比較突出；國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。

　　 

　　    黨的十八屆三中全會決定明確提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。2015年11月，由財政部牽頭起草，體現(xiàn)三中全會的決定精神的《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）正式印發(fā)，成為指導國有資產(chǎn)管理體制改革與完善的“行動指南”。

　　 

　　    2015年，按照中央部署，在國有企業(yè)改革領(lǐng)域，國內(nèi)已經(jīng)開展了混合所有制，組建國有資本投資、運營公司，董事會授權(quán)等多項試點，各地也分類安排了改革試點，試點企業(yè)成效顯著，在改革的深水區(qū)開拓新路，初步實現(xiàn)頂層設(shè)計與企業(yè)實踐的良性互動，改革理論得到了驗證，這對整個國有企業(yè)改革具有全局的示范和帶動作用。

　　 

　　    以管資本為主

　　 

　　    從“管資產(chǎn)”邁向“管資本”

　　 

　　    國有資產(chǎn)管理的難點，是如何處理好政府與市場的關(guān)系，做到不越位、不缺位、不錯位。

　　 

　　    現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制是“管人管事管資產(chǎn)”的管理模式，對國有企業(yè)的行政干預(yù)過多，容易造成政企不分、政資不分，使企業(yè)的市場主體作用難以充分發(fā)揮。

　　 

　　    此次國有企業(yè)改革在“完善國有資產(chǎn)管理體制”部分，提出了四個“管資本”，即以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，以管資本為主推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。可以說，從“管人管事管資產(chǎn)”到“以管資本為主”的轉(zhuǎn)變，是國有企業(yè)管理上的重大突破，是國有資產(chǎn)管理體制改革的核心內(nèi)容，是深化國企改革的重要突破口。

　　 

　　    對于國有企業(yè)而言，國家作為資本所有者，不管是全資股東、控股股東，還是參股股東，最根本的身份是股東。政府只有從管企業(yè)中抽身而出，轉(zhuǎn)為管資本，才能真正以股東的身份行使股權(quán)，才能更加專注于國有資產(chǎn)投資回報率的提高，實現(xiàn)股權(quán)在各國有企業(yè)間的重新配置。同時，堅持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，堅持權(quán)利、義務(wù)、責任相統(tǒng)一，堅持激勵機制和約束機制相結(jié)合，政府不直接介入企業(yè)的經(jīng)營管理，也有利于使國有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體。

　　 

　　    《若干意見》把轉(zhuǎn)變現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能作為重要的改革內(nèi)容之一，進一步提出了準確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職責定位、明確國有資產(chǎn)監(jiān)管重點，以及改進國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段等要求。同時，要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)圍繞增強監(jiān)管企業(yè)活力和效率，聚焦監(jiān)管內(nèi)容，該管的要科學管理、決不缺位，不該管的要依法放權(quán)、決不越位。將國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)配合承擔政府公共管理職能，歸位于相關(guān)政府部門和單位。

　　 

　　    據(jù)國資委相關(guān)負責人披露，國資委已經(jīng)在國企監(jiān)管方面建立了“兩個清單”，即“監(jiān)管權(quán)力清單”和“責任清單”，科學界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，逐步實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。

　　 

　　    業(yè)內(nèi)專家認為，實現(xiàn)“以管資本為主”是牽住了整個國企國資改革的“牛鼻子”，大力推進這項改革就是要尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，真正確立國有企業(yè)的市場主體地位，適應(yīng)市場化、現(xiàn)代化、國際化新形勢和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，不斷增強國有經(jīng)濟的內(nèi)生動力和市場活力，更好地實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

　　 

　　    改革授權(quán)經(jīng)營體制

　　 

　　    在政府和市場間設(shè)立“隔離帶”

　　 

　　    改革授權(quán)經(jīng)營體制是實現(xiàn)改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵所在，改組組建國有資本投資、運營公司則是改革授權(quán)經(jīng)營體制的具體路徑。

　　 

　　    此次國有企業(yè)改革明確提出，要改組組建國有資本投資、運營公司，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責。

　　 

　　    這樣的制度設(shè)計實質(zhì)上是在政府和市場之間設(shè)立了一個“界面”和“隔離帶”，就好比在政府和企業(yè)之間“劃清界限”，今后國資監(jiān)管機構(gòu)以“監(jiān)”為主，國有資本投資、運營公司以“管”為主，企業(yè)本身以經(jīng)營為主。這將改變以往國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)直接對所監(jiān)管企業(yè)履行出資人權(quán)利的模式，而改由國有資本投資、運營公司對所授權(quán)國有企業(yè)履行出資人權(quán)利，讓國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的指令主要通過國有資本投資、運營公司這個平臺，按照規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，以“市場化”的方式層層傳導，規(guī)避政府對市場的直接干預(yù)，真正實現(xiàn)政企分開。

　　 

　　    《若干意見》則明確了組建國有資本投資、運營公司的具體方式，即通過劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國有企業(yè)的國有股權(quán)，以及國有資本經(jīng)營預(yù)算注資組建；或選擇具備一定條件的國有獨資企業(yè)集團改組設(shè)立。

　　 

　　    成立國有資本投資、運營公司，一方面可以有效提升國有資本運營效率、提高國有資本回報，并通過股權(quán)運作、價值管理、有序進退等方式，促進國有資本合理流動，實現(xiàn)保值增值；另一方面，可以更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略、提升產(chǎn)業(yè)競爭力，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。

　　 

　　    在試點改組組建國有資本投資、運營公司時，將同時開展“間接授權(quán)模式”和“直接授權(quán)模式”的試點工作，探索可復制模式。

　　 

　　    直接授權(quán)是指政府將出資人職責直接授予國有資本投資、運營公司，再由國有資本投資、運營公司對所出資企業(yè)行使出資人職責。在直接授權(quán)模式下，國有資本投資、運營公司將享有完整的出資人權(quán)利，縮短了出資人和企業(yè)之間的委托代理鏈條。

　　 

　　    在間接授權(quán)模式下，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為政府層面出資人代表，根據(jù)授權(quán)對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。國有資本投資、運營公司依據(jù)公司法等法律法規(guī)，對所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利。

　　 

　　    國資配置效率

　　 

　　    提升國有資本的配置效率

　　 

　　    本輪國企改革提出以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，實際是對國資監(jiān)管方式提出了更高的要求，即要更加注重整個國有資本的配置效率，更強調(diào)國有資本的布局和動態(tài)調(diào)整。

　　 

　　    在建立國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機制方面，除政府有關(guān)部門將制定完善經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和國有資本收益管理規(guī)則，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)政府宏觀政策和有關(guān)管理要求，建立健全國有資本進退機制以外，一個重要亮點就是將“制定國有資本投資負面清單”，以推動國有資本更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

　　 

　　    “推進國有資本優(yōu)化重組”是優(yōu)化國有資本布局機構(gòu)、提高國有資本流動性、增強國有經(jīng)濟整體功能和提升效率的重要舉措。通過這項改革措施，將促使國有資本向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、重點基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和價值鏈高端領(lǐng)域集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。

　　 

　　    此輪國企改革提出，要對國有企業(yè)區(qū)分不同類型進行改革。其中，對于主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，將實行公司制股份制改革；對于主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股；對公益類國有企業(yè)，可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

　　 

　　    通過這種分類改革，將實現(xiàn)國有資本和社會資本更好地融合，而國有資本與社會資本的融合也將進一步促進國有資本配置效率的提升。

　　 

　　    此輪國有企業(yè)改革中，著重提高國有資本的配置效率，就是希望將國有資本投向最有利的產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域；就是要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上賦予國有企業(yè)更多經(jīng)營自主權(quán)，讓國企成為自主經(jīng)營的主體，有健全的法人治理結(jié)構(gòu)，從而充分調(diào)動國有企業(yè)的積極性。

　　 

　　    全民共享

　　 

　　    國有企業(yè)改革事關(guān)全民福祉

　　 

　　    國有企業(yè)改革有助于實現(xiàn)國資收益全民共享、增進社會福祉。

　　 

　　    此次國有企業(yè)改革明確要求，將提高國有資本上繳公共財政的比例，更多地用于保障和改善民生。

　　 

　　    來自財政部的數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過連續(xù)多年的調(diào)整，國有資本收益的收取比例已從2007年設(shè)立之初的10%、5%、暫緩三年收取和免交四檔，逐步提高到目前的25%、20%、15%、10%和免收五檔，今后還要逐步提高，到2020年提高到30%。

　　 

　　    而自2010年開始，中央財政也建立了中央國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的機制，用于保障和改善民生。本著國有資本收益全民共享的原則，近幾年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度逐年加大，以2015年為例，在中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算支出總額1400億元左右中，調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生支出就達到230億元左右，占支出總額的16%。

　　 

　　    《若干意見》中還進一步明確了將實行劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金的政策，即在改組組建國有資本投資、運營公司以及實施國有企業(yè)重組過程中，國家根據(jù)需要將部分國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障基金管理機構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補養(yǎng)老等社會保障資金缺口。

　　 

　　    這主要是因為實行養(yǎng)老保險制度后，國企在職和退休職工有部分視同繳費形成的資金缺口，不符合社保精算平衡原理。這種缺口不宜簡單地通過提高在職人員養(yǎng)老金繳費的方式來解決，否則會將這部分負債轉(zhuǎn)移給下一代人，不盡公平。將部分國有資本權(quán)益劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金，有利于解決代際公平問題和緩解未來養(yǎng)老金繳費的壓力，也體現(xiàn)了國有資本收益全民共享的要求。

　　 

　　    國有資本的性質(zhì)是全民所有，其收益全民共享，對于提升老百姓幸福感、擴大內(nèi)需和消費、保障國家財政安全具有重要意義，也有利于形成倒逼機制，促進國企優(yōu)化盈利模式，提升盈利能力，增強競爭力。(張瑤瑤/整理)