白蛇傳中有水漫金山、施耐庵筆下有焦山、劉備招親有北固山、米芾流連忘返有南山，為讓這四座名山的魅力能夠久遠地持續(xù)，江蘇省鎮(zhèn)江市起草的《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》（以下簡稱《條例》），于12月4日正式通過江蘇省人大常委會會議表決。

　　在保護風(fēng)景名勝的背后，該部法規(guī)的出臺還有更為重大的意義?！斑@在我國的法治史上是可以記下一筆的。”正如中國社會科學(xué)院法學(xué)所教授李忠所言，在我國《立法法》首次大修、所有“設(shè)區(qū)的市”都被賦予立法權(quán)之后，首部由地方出臺的法規(guī)正是該《條例》。

　　立法需要尊崇民意

　　“這是一次民意大匯集的探索?！辨?zhèn)江市人大常委會黨組書記、常務(wù)副主任張慶生如此總結(jié)《條例》的出臺，制定法規(guī)是為了保護風(fēng)景名勝區(qū)，也是為了保護群眾的利益，一定要充分尊重和吸納社會各界的意見，讓群眾掌握法規(guī)條文的“話語權(quán)”和“主動權(quán)”。

　　“開門立法、民主立法”是鎮(zhèn)江市人大制定首部法規(guī)的指導(dǎo)思想。記者了解到，鎮(zhèn)江市人大與當(dāng)?shù)亻T戶網(wǎng)站合作，在網(wǎng)絡(luò)上征集民意，累計有15萬人次參與，梳理形成市民意見建議1200余條。鎮(zhèn)江市人大常委會主任會議成員分別帶隊赴基層立法聯(lián)系點調(diào)研10余次，積極向基層征集立法建議。

　　正是在廣納民意的基礎(chǔ)上，《條例》得到了不斷完善和改進。從8月底《條例（草擬稿）》形成，到10月30日鎮(zhèn)江市七屆人大常委會第二十九次會議“二審”通過，60多天的時間里，先后9次對條例進行逐字逐句的斟酌修改。

　　“可以說，首部法規(guī)是由市人大、法律專家和廣大熱心市民共同完成的。”鎮(zhèn)江市人大常委會黨組副書記、市人大法制委員會主任委員陳蘇直言，沒有市民廣泛的參與和支持，這么短時間內(nèi)完成法規(guī)是不可能的。

　　法律的制定，歸根結(jié)底，是為了讓人們更好地生活，尊崇民意是立法的原則之一。事實上，沒有《立法法》的修改，便沒有保護四山《條例》的出臺，《立法法》的修改是最大的民意所向。

　　今年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了關(guān)于修改《立法法》的決定，這是《立法法》頒布施行15年來的首次修改。其中，權(quán)力下放正是《立法法》修改的一大亮點。新《立法法》通過表決時，全國設(shè)區(qū)的市有284個，尚沒有地方立法權(quán)的有235個，全部被賦予了地方立法權(quán)，此外，還有30個自治州、3個不設(shè)區(qū)的地級市也同時擁有了該項權(quán)力。

　　經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，地方城市迫切需要一定的立法權(quán)以破解發(fā)展中遇到的難題。地方有了立法權(quán)，不僅可以解決經(jīng)濟社會發(fā)展過程中大量事務(wù)無法可依的情形，同時也會倒逼地方政府提升依法行政水平，避免限行、限購、限號等“任性”舉措的動不動就出臺。

　　只有良法才能善治

　　豐富的旅游資源是鎮(zhèn)江市得天獨厚的資源稟賦，是自然與歷史對當(dāng)?shù)氐暮駩邸Ｈ欢?，與全國許多地方一樣，近年來，景區(qū)文物資源慘遭破壞、景區(qū)設(shè)施被毀壞、違章搭建、違規(guī)開發(fā)的現(xiàn)象時有發(fā)生，景區(qū)駐留單位、居民與景區(qū)生態(tài)保護的矛盾日益突出，加強保護的呼聲越來越高。

　　為了給鎮(zhèn)江市民和子孫后代留一片青山綠水，制定一部符合當(dāng)?shù)仫L(fēng)景名勝區(qū)實際情況、便于操作的地方性法規(guī)十分必要，這是《條例》制定的初衷，也是必然的選擇。

　　只有良法才能實現(xiàn)善治?！耙酝?，一些行政機關(guān)覺得立法誤事，怎么方便怎么來?！比珖舜蟠?、重慶市律師協(xié)會會長韓德云說，只有于法有據(jù)，才能保證重大決策的科學(xué)性和民主性，并保證其長期性和穩(wěn)定性。

　　據(jù)鎮(zhèn)江市人大常委會法工委主任張蕾介紹，根據(jù)地方立法權(quán)限和鎮(zhèn)江“生態(tài)領(lǐng)先、特色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位，6月初，鎮(zhèn)江市人大啟動了立法調(diào)研工作。先后向“一府兩院”、黨委各部門、市政協(xié)辦、全市黨代表、全市各級人大代表和政協(xié)委員等發(fā)放600多份立法項目征集函，并通過媒體發(fā)布公告，向全社會公開征集立法項目建議。此外，鎮(zhèn)江市人大還召開了17場立法專題座談會，盡可能全方位、多渠道征求意見。經(jīng)過梳理，共形成24件立法項目建議，并最終將首部法規(guī)鎖定在“金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)”的保護。

　　“目前改革發(fā)展對立法的要求，不僅是總結(jié)實踐經(jīng)驗、鞏固改革成果，更是需要以立法凝聚發(fā)展共識，通過立法做好頂層設(shè)計，引領(lǐng)改革進程、推動地方發(fā)展?！睆垜c生介紹道，為確保鎮(zhèn)江地方法規(guī)能夠立得住、行得通、真管用，立法質(zhì)量是關(guān)鍵。鎮(zhèn)江市人大緊緊圍繞建立健全地方立法工作制度，先后通過了15項制度，明確了有關(guān)立法工作主體職責(zé)，規(guī)范立法工作流程，確保各項立法工作都嚴(yán)格運行在規(guī)范化制度化的軌道上，為地方立法權(quán)的正確有效行使提供了制度保障。

　　為給首部法規(guī)的出臺提供足夠的“智力”支撐，鎮(zhèn)江市先后4次召開立法專家咨詢論證會，參與法規(guī)框架結(jié)構(gòu)、具體條文的論證和起草；先后6次召集28個相關(guān)單位和部門以及“兩代表一委員”共同座談，在起草、論證、協(xié)調(diào)、審議等各個環(huán)節(jié)，廣泛吸取智庫意見，確保良法出臺。

　　有權(quán)也要避免“任性”

　　所有設(shè)區(qū)的市都擁有了地方立法權(quán)，固然有其重大的歷史意義。然而，人們不免擔(dān)心，如果這么多地方都有了立法權(quán)，立法主體與層次都增多的情況下，如何來保證法制的統(tǒng)一？怎樣避免立法過多過濫？有的地方會不會變?yōu)殚L官意志？

　　“維護法制統(tǒng)一才能保證法律能夠正確有效地實施?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會副主任鄭淑娜介紹道，為杜絕地方立法的隨意性，防止某些地方將立法作為地方利益或者少數(shù)人利益的“令箭”，修改后的《立法法》在事前、事中和事后建了幾道防線。

　　首先做到“全面賦權(quán)、穩(wěn)步推進”。法律規(guī)定，省一級人大常委會要根據(jù)設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積和經(jīng)濟社會發(fā)展情況，以及立法需求和立法能力等，來綜合考慮確定設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，一定要穩(wěn)步推進。

　　其次，新《立法法》對地方立法權(quán)限定在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護和歷史文化保護范圍內(nèi)，同時必須遵守不抵觸原則，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)，不得與國家的法律、行政法規(guī)包括所在省的地方性法規(guī)相抵觸。此外，設(shè)區(qū)的市制定出的地方性法規(guī)要報省一級人大常委會批準(zhǔn)后才可實行。

　　第三，新《立法法》還強化了備案審查制度，規(guī)定地方性法規(guī)要報全國人大常委會和國務(wù)院備案，地方政府規(guī)章要報國務(wù)院備案，審查過程中如發(fā)現(xiàn)有違法情況的，要依照法律規(guī)定予以糾正。

　　在有“放”有“限”的前提下，地方如何才能接得住立法的“大權(quán)”？首要的就是加強設(shè)區(qū)市人大的自身建設(shè)，夯實立法人才基礎(chǔ)，強化自身立法實力。

　　鎮(zhèn)江是如何率先出臺地方性法規(guī)的？張蕾向記者介紹，新《立法法》剛一通過，鎮(zhèn)江市人大常委會就先后組織赴無錫、徐州、南京、蘇州、重慶等省內(nèi)外有立法權(quán)的地區(qū)學(xué)習(xí)考察立法工作，并連續(xù)召開針對新《立法法》的專題學(xué)習(xí)和全市立法工作培訓(xùn)會，進一步提升了鎮(zhèn)江的立法能力和素質(zhì)。與此同時，鎮(zhèn)江市人大常委會還強化了人大“智庫”作用。如，與江蘇大學(xué)文法學(xué)院共建市人大制度理論與實踐創(chuàng)新研究基地，為地方立法權(quán)實施探尋優(yōu)化路徑；充分發(fā)揮市人大常委會專家?guī)熘谐青l(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護、歷史文化保護和法學(xué)方面的專家作用，積極開展立法調(diào)研；成立立法專家咨詢組，為當(dāng)?shù)乜茖W(xué)立法、民主立法提供長久的智力支撐。