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開發(fā)區(qū)功能轉(zhuǎn)型有助人口市民化
- 發(fā)布時(shí)間:2015-12-07 05:59:55 來源:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 責(zé)任編輯:羅伯特
由于設(shè)立初衷和后續(xù)管理等因素,許多開發(fā)區(qū)建設(shè)往往注重生產(chǎn)功能、忽視生活功能,大量就業(yè)人口在開發(fā)區(qū)工作、在城區(qū)居住,城區(qū)房?jī)r(jià)高、就業(yè)地與居住地分離,影響到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地落戶。通過土地管理制度、房地產(chǎn)供應(yīng)體系、戶籍制度和行政管理制度等的創(chuàng)新,使開發(fā)區(qū)由單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)型,無疑能夠推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
“十三五”規(guī)劃建議提出,“十三五”時(shí)期我國(guó)的“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),主要途徑是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,關(guān)鍵是推動(dòng)有意愿有條件有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。
去年以來,盡管中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已經(jīng)明確了這一戰(zhàn)略任務(wù)和重點(diǎn)舉措,中央推進(jìn)戶籍、社會(huì)保障制度等改革的力度也在加大,目前已有25個(gè)省份出臺(tái)了具體的戶籍制度改革意見,但近3年戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高在0.3個(gè)百分點(diǎn)左右,遠(yuǎn)低于1.3個(gè)百分點(diǎn)的預(yù)期。究其原因,主要是戶籍、社會(huì)保障、財(cái)稅、土地等涉及人口城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)的綜合配套改革合力還未形成,城市政府推動(dòng)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿落戶的積極性還未充分調(diào)動(dòng)起來。對(duì)于城市政府而言,多數(shù)城市看到的是落戶帶來的財(cái)政壓力、管理難題,沒有上級(jí)政府相應(yīng)的政策激勵(lì)很難有實(shí)質(zhì)性推動(dòng);對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言,落戶城鎮(zhèn)既需要處置農(nóng)村承包地、宅基地和集體資產(chǎn)權(quán)益的通道,又需要跨越落戶門檻尤其是城鎮(zhèn)住房這一最大門檻。因此,只有相關(guān)配套改革比較到位,才能最終解決這兩個(gè)積極性的問題。
但土地、財(cái)政等一些關(guān)鍵性改革還需在試點(diǎn)基礎(chǔ)上推開,這意味著形成比較完善的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度環(huán)境可能還需要幾年時(shí)間。另一方面,到2020年要實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn),時(shí)間緊迫、壓力巨大。當(dāng)前亟需找到操作性強(qiáng)的切入點(diǎn),使地方政府在市民化領(lǐng)域內(nèi)事權(quán)和財(cái)力比較匹配,并能降低農(nóng)民的落戶和居住門檻。筆者認(rèn)為,推動(dòng)單一生產(chǎn)功能的開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)變,是一個(gè)重要切入點(diǎn)。
目前,各類開發(fā)區(qū)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比較集中的地區(qū)。據(jù)2009—2013年版《中國(guó)開發(fā)區(qū)年鑒》,國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)占全國(guó)新增就業(yè)崗位的25%以上,就業(yè)彈性系數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平,多數(shù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主。作為外來人口集中的開發(fā)區(qū),已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村人口向城市集中的空間載體。但由于設(shè)立初衷和后續(xù)管理等因素,許多開發(fā)區(qū)建設(shè)往往注重生產(chǎn)功能、忽視生活功能,工業(yè)用地比例、居住用地比例呈現(xiàn)嚴(yán)重“倒掛”現(xiàn)象,使得產(chǎn)城脫節(jié),大量就業(yè)人口在開發(fā)區(qū)工作、在城區(qū)居住,城區(qū)房?jī)r(jià)高、就業(yè)地與居住地分離,影響到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地落戶。這一“缺陷”也是潛力,挖潛的途徑是功能轉(zhuǎn)型。
推動(dòng)符合條件的開發(fā)區(qū)功能轉(zhuǎn)型,并不是指產(chǎn)業(yè)和發(fā)展模式意義上的轉(zhuǎn)型,主要是通過土地管理制度、房地產(chǎn)供應(yīng)體系、戶籍制度和行政管理制度等的創(chuàng)新,由單一生產(chǎn)功能區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型。由于開發(fā)區(qū)空間單位明確且相對(duì)集中,利于實(shí)際操作,通過工業(yè)用地向商住用地的轉(zhuǎn)變調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),挖掘用地潛力并獲取級(jí)差地租,可以有效激發(fā)地方政府積極性;通過開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型,創(chuàng)新房地產(chǎn)供應(yīng)機(jī)制,降低城鎮(zhèn)住房門檻,調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的積極性。更為關(guān)鍵的是,一些開發(fā)區(qū)土地利用低效,具備轉(zhuǎn)型的空間。推動(dòng)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展,通過創(chuàng)新管理方式控制行政成本增加幅度,符合開發(fā)區(qū)管理體制改革的總體方向。
推動(dòng)開發(fā)區(qū)功能轉(zhuǎn)型,不能大轟大嗡,必須因地制宜、擇優(yōu)推進(jìn),也就是要選擇具備一定條件的開發(fā)區(qū)進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型。主要包括產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好,吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多;以產(chǎn)業(yè)功能為主,城市功能相對(duì)較弱;空間上與城區(qū)有一定距離,具備建設(shè)成為新城區(qū)可能的開發(fā)區(qū)??捎脙赡曜笥业臅r(shí)間,在全國(guó)推動(dòng)50個(gè)左右的開發(fā)區(qū)進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型,努力解決1000萬左右外來人口落戶問題,從而為其他地方的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供示范,帶動(dòng)全國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
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