本報(bào)記者 唐燁 本報(bào)實(shí)習(xí)生 張帥

　　今年以來中國經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，社會(huì)上關(guān)于減稅的呼聲再起。贊同者認(rèn)為，要保持經(jīng)濟(jì)增長，應(yīng)該實(shí)施全面減稅，以擴(kuò)大企業(yè)產(chǎn)能、促進(jìn)個(gè)人消費(fèi)。持不同意見者認(rèn)為，今年中央與地方稅收增速普遍下滑，本就擠壓了減稅空間，醫(yī)療、教育、扶貧等民生保障性開支又不能縮減，全面減稅根本不具備可操作性。

　　中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長鄭新業(yè)日前在接受本報(bào)記者獨(dú)家專訪時(shí)表示：中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)在這個(gè)階段，很難簡單地說減稅或不減稅，哪個(gè)更適用當(dāng)前的財(cái)稅政策。很多人一直對中國財(cái)稅政策存在誤解，認(rèn)為其目標(biāo)僅是為了保增長，其實(shí)財(cái)稅政策還應(yīng)該起到調(diào)節(jié)收入分配與預(yù)防、治理環(huán)境污染的作用。要解決多個(gè)目標(biāo)，單單減稅是沒有用的，一定要改革當(dāng)前的財(cái)稅體制。

　　現(xiàn)在財(cái)稅政策的首要目標(biāo)應(yīng)該是：追求以綠色增長（可持續(xù)性增長）與窮人增長（包容性增長）為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　目前的個(gè)稅征收體系太繁瑣、太細(xì)致，也不合理。相當(dāng)于越有資本的人越不用繳稅。

　　中央政府應(yīng)減少轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，從政策制定者向公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變，地方政府職能集中在教育、消防等本地事務(wù)。

　　一旦個(gè)稅體系改革成功，會(huì)在短時(shí)間內(nèi)培育出更多中產(chǎn)階級(jí)，龐大的中產(chǎn)階級(jí)才是消費(fèi)的主力軍。

　　學(xué)美國減稅刺激經(jīng)濟(jì)，行不通

　　“很多人在談到財(cái)政政策時(shí)，通常以美國為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為中國財(cái)稅政策應(yīng)該學(xué)美國。比如，用全面減稅來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長?！编嵭聵I(yè)說，實(shí)際上，美國的財(cái)稅政策在中國不一定行得通。

　　以減免個(gè)人所得稅為例。為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，美國最常用的是臨時(shí)性減免個(gè)人所得稅。比如在2010年，美國兩院通過了延長布什政府針對所有階層納稅人的減稅計(jì)劃。但在中國，“別說減免個(gè)稅，就是把個(gè)稅全部退回去，都起不到拉 動(dòng) 經(jīng) 濟(jì) 的 作用”。

　　鄭新業(yè)給出三點(diǎn)理由：第一，美國的個(gè)稅包括勞動(dòng)所得稅、偶然所得稅、資本利得稅等，是美國稅收的主要來源。以2013年為例，個(gè)稅收入占美國全年稅收收入的52%。而中國的個(gè)稅僅是勞動(dòng)所得稅，且在中國的總稅收中占比非常小，只有5%，就算全部退掉，對經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用也不會(huì)大。

　　第二，在中國繳納個(gè)稅的人，消費(fèi)傾向?qū)嶋H是比較低的，退回來的稅，可能不是用來消費(fèi)，而是存進(jìn)了銀行。

　　第三，中美財(cái)稅體系不同，美國個(gè)稅退稅的操作成本是由聯(lián)邦政府與地方政府共用承擔(dān)，而中國個(gè)稅退稅的操作成本全部由當(dāng)?shù)氐胤秸袚?dān)，退回來的稅收又并不一定會(huì)在當(dāng)?shù)叵M(fèi)，拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，因此地方政府沒有動(dòng)力。

　　“中美財(cái)稅體制其實(shí)存在很大差別，不能簡單地將美國財(cái)稅政策照搬到中國。”鄭新業(yè)列舉了一些不同之處：美國財(cái)稅只有流量，沒有存量，屬于今年稅收多少，就最多只能支出多少；中國不但有流量，還有龐大的存量，如果遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)，需要大量財(cái)政支出，就可以動(dòng)用財(cái)政存量。美國的財(cái)政支出中，有很多是法定支出、剛性支出，不能隨便削減；中國的財(cái)政支出有很多不是剛性支出，削減財(cái)政的余地比較大。中國的財(cái)政支出大多屬于生產(chǎn)性支出，投入到公路、鐵路、橋梁、道路等基礎(chǔ)性建設(shè)中，對于私營企業(yè)勞動(dòng)率的提高有很大幫助； 美國的財(cái)政支出大多是消費(fèi)性支出，用于刺激居民消費(fèi)，等等。

　　還有，美國的稅負(fù)征收與支出都在聯(lián)邦政府，中國財(cái)稅體系遵循“收入上移、支出責(zé)任下放”的原則，即稅率、稅基和稅收減免的決定權(quán)在中央，除國防外的公共服務(wù)支出，基本都由地方完成，進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央很重要的一個(gè)作用。

　　“中國財(cái)稅體制有自己的特征。比如，中國財(cái)稅體制中很大一個(gè)作用是轉(zhuǎn)移支付。中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常不平衡，中央政府會(huì)將從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得的稅收，轉(zhuǎn)移一部分到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。轉(zhuǎn)移支付是很好的財(cái)政手段，有利于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的對沖?！?/p>

　　財(cái)稅政策更要服務(wù)于發(fā)展

　　全面減稅不一定能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，但財(cái)稅政策運(yùn)用的目的只是追求GDP增長嗎？鄭新業(yè)拋出這樣的問題。

　　“現(xiàn)在很多人在討論財(cái)稅政策目標(biāo)時(shí)，往往只談‘保增長’，認(rèn)為這是財(cái)稅政策的唯一目標(biāo)；實(shí)際上，財(cái)稅政策具備四個(gè)功能：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、預(yù)測并調(diào)控經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、改善收入分配，以及預(yù)防和治理環(huán)境污染?！编嵭聵I(yè)認(rèn)為，對現(xiàn)在的中國經(jīng)濟(jì)來說，解決環(huán)境污染與收入分配問題更重要。經(jīng)過30多年高速經(jīng)濟(jì)增長，中國的GDP總量提高了，人均可支配收入也提高了，但這些增長與提高中，是有水分的。

　　比如，原來我們的經(jīng)濟(jì)增長依靠的是大量資源要素投入，甚至犧牲環(huán)境生態(tài)，導(dǎo)致現(xiàn)在的環(huán)境污染比過去嚴(yán)重。為此，需要再支出大量資金去改變這種狀況：對個(gè)人來說，可能需要購買空氣凈化器、口罩、凈水機(jī)等； 對企業(yè)來說，可能辦公室里要添置空氣凈化設(shè)備，工廠里要增加脫硫脫硝等處理設(shè)備；對政府來說，要為污水處理廠、垃圾處理廠等進(jìn)行補(bǔ)貼?？傊?，一邊經(jīng)濟(jì)總量在增長，另一邊為環(huán)境污染的社會(huì)支出也在增加。

　　再比如，現(xiàn)在社會(huì)上有個(gè)流行詞語叫“被平均”，就是地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，有些人的生活水平并沒有隨著整體生活水平的提高而提高。

　　“中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)在這個(gè)階段，保GDP 增長不應(yīng)再是最重要的?！彼A(yù)計(jì)，中國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率預(yù)計(jì)在7%-8%左右。今年前三季度全國GDP增長率為6.9%，即便經(jīng)濟(jì)增速再低一點(diǎn)，也問題不大?，F(xiàn)在財(cái)稅政策的首要目標(biāo)應(yīng)該是：追求以綠色增長（可持續(xù)性增長）與窮人增長（包容性增長）為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　17%增值稅稅率“紅線”該動(dòng)了

　　稅收是預(yù)防與治理環(huán)境污染、改善收入分配的最好手段。不過，讓政府為難的是，在當(dāng)前中國財(cái)稅制度下，通過財(cái)稅政策改善收入分配以及預(yù)防和治理環(huán)境污染，意味著要征收環(huán)境稅、碳交易稅，擴(kuò)大資本利得稅、偶然所得稅等征收范圍，企業(yè)與個(gè)人負(fù)擔(dān)可能就會(huì)加重。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力下，增加稅種與稅負(fù)并不太現(xiàn)實(shí)。

　　怎么辦？鄭新業(yè)認(rèn)為，關(guān)鍵是要?jiǎng)右粍?dòng)17%的增值稅稅率這條“紅線”。

　　“目前，我國的增值稅征收體制還處在‘一刀切’的現(xiàn)狀。除了糧食、食用植物油等貨物適用13%的稅率外，銷售或進(jìn)口大多數(shù)貨物都要繳納17%的增值稅。這種單一稅率并不科學(xué)?！彼f，合理的稅收政策一定是根據(jù)產(chǎn)品來制定不同的稅率，即對高污染的原料產(chǎn)品實(shí)行高稅率，而對環(huán)保型的原料產(chǎn)品、消費(fèi)品實(shí)行低稅率。”

　　比如，像提高煤炭等高污染燃料的增值稅稅率，可以上調(diào)到30%。這樣，煤炭價(jià)格上去了，帶動(dòng)火電的價(jià)格也上去了，而清潔能源的價(jià)格相對就便宜了。企業(yè)和個(gè)人就會(huì)更多選擇使用清潔能源，對環(huán)境污染治理起到很大作用。與此同時(shí)，對環(huán)保型原料產(chǎn)品、消費(fèi)品的征收稅率下調(diào)，可以下調(diào)到9%。因此，盡管個(gè)人與企業(yè)使用能源的成本上升了，但消費(fèi)品支出減少了，兩者可以相互抵消。總體而言，企業(yè)與個(gè)人承擔(dān)的稅負(fù)并不會(huì)有太大增加。經(jīng)過這樣一番稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，政府的整體稅收可能會(huì)降低，但政府對清潔能源的財(cái)政補(bǔ)貼支出會(huì)相應(yīng)減少，因此對政府整體稅收不會(huì)造成太大沖擊。

　　其次，要解決收入分配問題，個(gè)人所得稅征收體系必須改革。目前的個(gè)稅征收體系太繁瑣、太細(xì)致，也不合理。比如，對勞動(dòng)所得實(shí)行累進(jìn)稅制、偶然所得稅征收20%稅率、對資本利得稅經(jīng)常不收稅（現(xiàn)在出售第一套房子免稅、對股市收益免稅），相當(dāng)于越有資本的人越不用繳稅。

　　他建議，個(gè)稅應(yīng)該由“單項(xiàng)納稅”轉(zhuǎn)向“匯總納稅”，即個(gè)人的合法收入適用統(tǒng)一的累進(jìn)稅制，而不用過問收入的具體來源?！耙坏﹤€(gè)稅體系改革成功，會(huì)在短時(shí)間內(nèi)培育出更多中產(chǎn)階級(jí)，龐大的中產(chǎn)階級(jí)才是消費(fèi)的主力軍?！贝送?，開征遺產(chǎn)稅，提高贈(zèng)與稅稅率，也可以起到縮小貧富差距的效果。

　　在支出一側(cè)，則要大幅提高失業(yè)保險(xiǎn)支出。他建議，失業(yè)保險(xiǎn)支出占GDP比重，需要從“十一五”期間的0.07%提高到0.5%； 大幅度地提高城鄉(xiāng)“低?！钡难a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；建立貧困家庭兒童補(bǔ)助項(xiàng)目，以解決“窮二代”和貧困的代際傳遞問題等。

　　鄭新業(yè)認(rèn)為，當(dāng)前改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，財(cái)稅體制到了非改不可的地步。而任何財(cái)稅體制的變革都有如“火中取栗”，必須忍受“陣痛”。政府應(yīng)該通過各種渠道向老百姓講清楚其中的道理，爭取他們的理解與配合。

　　中央政府要向公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變

　　“中央與地方在財(cái)政體系中的關(guān)系也要變一變?！编嵭聵I(yè)說，目前的中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系是在1994年稅制改革時(shí)確定的，無法適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求，對經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的預(yù)防調(diào)控、收入分配的改善，以及環(huán)境污染的治理也有負(fù)面影響。

　　比如，在現(xiàn)行的制度安排中，污染治理職能被賦予到地方政府。污染標(biāo)準(zhǔn)高低和治污強(qiáng)度直接影響企業(yè)的產(chǎn)量和利潤，即產(chǎn)量下降、利潤減少，本地政府分得的稅收收入也相應(yīng)減少。而企業(yè)利益受損，會(huì)有離開本地的想法。因此，各個(gè)地方政府有降低污染標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度、擴(kuò)大本地企業(yè)產(chǎn)量、吸引外地企業(yè)進(jìn)入的動(dòng)機(jī)。

　　此外，在一些上下游地區(qū)，治理污染的成本由本地承擔(dān)，好處卻是下游地區(qū)獲得，上游地區(qū)政府普遍缺乏動(dòng)機(jī)去治理污染。

　　大量的研究和國際經(jīng)驗(yàn)都表明，調(diào)控波動(dòng)、改善收入分配和治理污染等政府職能需要由中央政府行使。鄭新業(yè)建議，改革措施之一就是要中央政府承擔(dān)更多責(zé)任，從過去以政策制定為主，轉(zhuǎn)型到制定政策與提供公共服務(wù)并重，而地方政府的職能則應(yīng)相應(yīng)減少。

　　“中央政府應(yīng)減少轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，從政策制定者向公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變，地方政府職能集中在教育、消防等本地事務(wù)；企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅必須由中央政府負(fù)責(zé)；失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等由中央政府負(fù)責(zé)，建立覆蓋全國所有人群的制度；污染治理職能由中央政府負(fù)責(zé)，將現(xiàn)有環(huán)保系統(tǒng)垂直管理等等?！?/p>