趙海

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2015年8月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，明確可以在試點(diǎn)地區(qū)開展以農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款。這對完善農(nóng)村承包土地權(quán)能、破解農(nóng)民缺乏有效抵押物難題、提高農(nóng)民貸款可得性具有積極的作用。通過對湖北武漢、寧夏平羅等試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)查，筆者認(rèn)為，在推進(jìn)農(nóng)地抵押試點(diǎn)過程中，應(yīng)區(qū)分兩類主體，建立健全相關(guān)配套機(jī)制。

　　在抵押貸款的主體上，一類是普通農(nóng)戶以自家承包土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，另一類是家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。對于前者，由于土地經(jīng)營權(quán)屬于自有，因此，可以以二輪承包期內(nèi)的剩余期限的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。我國大部分地區(qū)都是在1998年進(jìn)行的二輪承包，承包期為30年，二輪承包期限為2028年，土地經(jīng)營權(quán)剩余期限有十多年。金融部門出于防范和降低風(fēng)險(xiǎn)的考量，可以對剩余期限再打一個(gè)折扣。如平羅縣的金融機(jī)構(gòu)一般將剩余期限折半進(jìn)行處理，農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款額=土地資產(chǎn)價(jià)格×面積×二輪承包剩余期限×1/2。而對于家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型主體，其土地經(jīng)營權(quán)都是流轉(zhuǎn)而來的，盡管土地流轉(zhuǎn)合同期限較長，最少為3~5年，很多都是截止到二輪承包期末，但新型經(jīng)營主體支付流轉(zhuǎn)費(fèi)一般都是一年一付。因此，可以認(rèn)為，只有在新型主體支付了流轉(zhuǎn)費(fèi)以后，經(jīng)營權(quán)才真正實(shí)現(xiàn)了讓渡。由于流轉(zhuǎn)費(fèi)一年一付，那么新型主體實(shí)際上只占有了當(dāng)年的土地經(jīng)營權(quán)，因此，新型主體以流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款，期限只能是1年，且要經(jīng)過轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的同意，額度也只能以1年的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行計(jì)算，金融機(jī)構(gòu)為降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，可以再打一個(gè)折扣，新型主體可以在第二年歸還貸款和支付完流轉(zhuǎn)費(fèi)后再次申請貸款，如此循環(huán)往復(fù)。新型主體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款額=土地資產(chǎn)價(jià)格×面積×折扣。

　　在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款剛剛起步，相關(guān)配套制度還不健全，嚴(yán)重影響了交易雙方的積極性和試點(diǎn)工作開展，亟需在以下四個(gè)方面完善相關(guān)制度安排。

　　一是土地資產(chǎn)評估機(jī)制。開展土地資產(chǎn)評估是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的重要前置條件，也是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。當(dāng)前各地普遍缺乏土地資產(chǎn)評估的專門機(jī)構(gòu)，以及抵押資產(chǎn)評估的相關(guān)辦法，金融部門一般采用以土地流轉(zhuǎn)市場價(jià)格簡單計(jì)算抵押資產(chǎn)價(jià)格的辦法，而不考慮種植品種、土地設(shè)施投入等因素，因而使得資產(chǎn)價(jià)格存在一定的失真，不利于真正發(fā)現(xiàn)市場價(jià)格。建議可以依托地方建立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，如土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)評估的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制，當(dāng)然也可以依托專業(yè)評估公司開展抵押土地資產(chǎn)評估工作，各地可結(jié)合實(shí)際制定涵蓋土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、種植品種、設(shè)施投入、地力條件等綜合指標(biāo)的科學(xué)評估辦法。

　　二是土地資產(chǎn)處置機(jī)制。抵押資產(chǎn)能否有效處置是關(guān)系農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也就是說，一旦抵押貸款出現(xiàn)問題，土地經(jīng)營權(quán)必須有順暢的處置渠道，以分散金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。要構(gòu)建農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押處置機(jī)制，重點(diǎn)在于健全和完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)體系，完善相關(guān)功能作用，能夠?qū)⒋幹玫霓r(nóng)地經(jīng)營權(quán)引入到土地流轉(zhuǎn)體系中再次流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，使該體系成為連接農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)間的樞紐。應(yīng)該重申的是，抵押資產(chǎn)為一定期限的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，并不涉及農(nóng)戶的承包權(quán)，農(nóng)戶承包期不能進(jìn)行抵押，因此也不會(huì)存在農(nóng)民永久失地的風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。總的來看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是新生事物，處于起步階段。由于農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)且風(fēng)險(xiǎn)較高，而且農(nóng)地抵押資金規(guī)模小、交易成本高，在當(dāng)前資產(chǎn)評估、處置機(jī)制尚未完全建立的情況下，如果風(fēng)險(xiǎn)完全由金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶來承擔(dān)，雙方積極性都不高，導(dǎo)致這項(xiàng)工作很難開展。為順利推進(jìn)這項(xiàng)工作，可以在試點(diǎn)初期由政府和金融機(jī)構(gòu)共同出資建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，一旦出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)，可以從基金中按一定的比例對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，以此來降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。待試點(diǎn)進(jìn)行到一定階段，相關(guān)的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制比較順暢的時(shí)候，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度可以適時(shí)退出，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押完全交由市場來決定。需要注意的是，金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)主要由市場來承擔(dān)，政府的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金承擔(dān)的比例不宜過高，更不能完全由政府兜底，否則的話有可能出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)放松前置審查甚至信貸雙方合謀騙貸等道德風(fēng)險(xiǎn)。筆者建議，在試點(diǎn)初期，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金承擔(dān)的比例可在60%左右，并逐步降低，以增強(qiáng)交易雙方的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和交易的可持續(xù)性。

　　四是農(nóng)村信用體系。從當(dāng)前試點(diǎn)情況來看，在開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的業(yè)務(wù)中，決定金融機(jī)構(gòu)是否貸款給農(nóng)戶，本質(zhì)上并不是取決于農(nóng)戶抵押給金融機(jī)構(gòu)的土地經(jīng)營權(quán)，而是金融機(jī)構(gòu)綜合考量農(nóng)戶的歷史信譽(yù)、產(chǎn)業(yè)前景、償還能力等因素而決定的。換言之，當(dāng)前開展的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，本質(zhì)上仍然屬于一種信用貸款，只不過是通過將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押進(jìn)一步對農(nóng)戶進(jìn)行增信的過程。出現(xiàn)這種狀況，主要是因?yàn)檗r(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押剛剛起步，相關(guān)配套制度建設(shè)還非常滯后，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)還難以獨(dú)立承擔(dān)起抵押品的角色。將農(nóng)戶信用狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)結(jié)合起來進(jìn)行考察，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)初期具有一定的合理性。這就要求各地要加快推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)，為農(nóng)戶建立信用檔案和信用評級(jí)，同時(shí)還可以進(jìn)行信用家庭農(nóng)場、信用農(nóng)民專業(yè)合作社、信用農(nóng)業(yè)企業(yè)的評級(jí)工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用體系全覆蓋，為各類主體開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供信用支撐。

　　此外，對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)工作，各地還要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)和組織體系建設(shè)，特別是注重發(fā)揮各級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系的功能作用，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)評估、抵押資產(chǎn)處置、貸款意向登記、初審等工作交由農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系來承擔(dān)。政府要加強(qiáng)對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押工作的政策支持，在稅費(fèi)、考評、存款準(zhǔn)備金等方面實(shí)行差異化政策，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押工作的積極性。

　　（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）