中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)北京10月26日訊（記者 馬常艷）中共十八屆五中全會(huì)今日在京召開，會(huì)議的主要議題是討論“十三五”規(guī)劃的建議。針對(duì)“十三五”規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，“十三五”國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)委員、央行貨幣政策委員會(huì)委員、中國(guó)深圳綜合開發(fā)研究院院長(zhǎng)樊綱認(rèn)為，現(xiàn)有“五年規(guī)劃”制定過(guò)程存在規(guī)劃制定部門化、碎片化的問(wèn)題，建議加強(qiáng)“十三五”規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)功能，實(shí)行分兩步走制定“五年規(guī)劃”的新模式。

　　樊綱指出，現(xiàn)有規(guī)劃制定的部門化、碎片化問(wèn)題具體表現(xiàn)在：規(guī)劃內(nèi)容的碎片化與部門化，決策過(guò)程的部門化、碎片化，以及政策制定和執(zhí)行的扭曲。

　　樊綱表示，部門化、碎片化的“匯總”方式，往往使得規(guī)劃制定無(wú)法反映長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益，削弱了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的整體性和協(xié)調(diào)性。在政策執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)于不符合部門、地方利益的指標(biāo)和任務(wù)，層層減碼，搞選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行。

　　對(duì)規(guī)劃的部門化、碎片化問(wèn)題，樊綱建議加強(qiáng)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)功能，改進(jìn)現(xiàn)有的規(guī)劃制定方式，實(shí)行分兩步走制定“五年規(guī)劃”的新模式：第一步制定國(guó)家總規(guī)劃，第二步由各部門制定部門工作規(guī)劃。樊綱授權(quán)中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)發(fā)布該文，全文如下：

　　所謂國(guó)家“五年規(guī)劃”，其基本作用和目的，就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)各方的力量，溝通信息形成共識(shí)，提出全局性的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，并明確任務(wù)，最大限度地實(shí)現(xiàn)一國(guó)的國(guó)民利益最大化。

　　目前的五年規(guī)劃制定，仍存在面面俱到卻分而治之的情況。一個(gè)部門的工作可能體現(xiàn)了整體規(guī)劃的一個(gè)方面，卻不能體現(xiàn)整體的戰(zhàn)略目標(biāo)，甚至與整體的戰(zhàn)略目標(biāo)相沖突。

　　通過(guò)分析現(xiàn)有“五年規(guī)劃”制定過(guò)程中國(guó)家和部門的互動(dòng)模式，和規(guī)劃制定的“碎片化”、“部門化”的問(wèn)題，建議將規(guī)劃制定模式調(diào)整為兩步走的新模式，以加強(qiáng)規(guī)劃的整體性和效用性。

　　“部門建議--國(guó)家匯總”式“五年規(guī)劃”

　　過(guò)去，“五年規(guī)劃”編制歷時(shí)兩年多，經(jīng)歷基本思路研究、黨中央《建議》編制、正式編制《綱要》三個(gè)階段，它是一個(gè)反復(fù)征求意見的集思廣益的過(guò)程。其中，就包括和部門、地方的信息和意見的交換。這的確是一個(gè)幾上幾下的過(guò)程。

　　規(guī)劃編制雖然是由國(guó)家發(fā)改委牽頭，但由于它的內(nèi)容無(wú)所不包，實(shí)際上需要政府各部門，以及地方政府的配合才能完成。部門領(lǐng)導(dǎo)直接參與了《建議》和《綱要》的起草，部門同步編制本部門“十二五”規(guī)劃，各部門提交的部門的規(guī)劃過(guò)程稿，是國(guó)家“十二五”規(guī)劃相應(yīng)章節(jié)內(nèi)容的重要來(lái)源。

　　然后，在規(guī)劃編制的不同階段起草組會(huì)就規(guī)劃思路、規(guī)劃框架、《建議》草案、《綱要》草案多次征求部門的意見，征求意見的方式主要通過(guò)正式發(fā)文、召開會(huì)議。征求意見的過(guò)程實(shí)際上為部門和地方表達(dá)自身的利益訴求打開了機(jī)會(huì)之窗。

　　最后，“五年規(guī)劃”形成，而規(guī)劃的內(nèi)容，也就以章節(jié)形式事實(shí)上闡述了各個(gè)部門的工作重點(diǎn)和實(shí)施步驟。一個(gè)由各章節(jié)組成的國(guó)家“五年規(guī)劃”，在一定程度上是一個(gè)各部門規(guī)劃的集成。

　　事實(shí)上，這是一個(gè)“部門建議—國(guó)家匯總”的規(guī)劃制定模式 ：規(guī)劃的制定一定程度上被分解到各個(gè)部門，由各個(gè)部門根據(jù)政府內(nèi)部的工作分工，分別提出各自的“五年規(guī)劃”，最后匯總形成國(guó)家的“五年規(guī)劃”，成為“五年規(guī)劃”的各個(gè)章節(jié)。

　　規(guī)劃制定“部門化、碎片化”

　　現(xiàn)有“五年規(guī)劃”制定過(guò)程，一方面有利于與部門之間的信息和意見的交換，另一方面也造成了嚴(yán)重的規(guī)劃制定的部門化、碎片化的問(wèn)題 。具體表現(xiàn)為：

　　其一：規(guī)劃內(nèi)容的碎片化與部門化。

　　規(guī)劃內(nèi)容無(wú)法在各部門工作中體現(xiàn)國(guó)家各個(gè)方面的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。規(guī)劃分成若干章節(jié)，多數(shù)章節(jié)其實(shí)就是對(duì)一個(gè)部門的職責(zé)與任務(wù)作出說(shuō)明。但由于篇幅有限，只能提出這一部門在政府分工中的特殊的職能與目標(biāo)，而無(wú)法體現(xiàn)其他一些重要的國(guó)家總體戰(zhàn)略目標(biāo)，并提出相關(guān)的要求。

　　例如，增加就業(yè)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，從而緩解收入差距，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體性和根本性的戰(zhàn)略任務(wù)，需要從工業(yè)化、城市化進(jìn)程的各個(gè)方面入手，相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)才能實(shí)現(xiàn)。

　　但是，在以往的“五年規(guī)劃”中，增加就業(yè)和促進(jìn)收入平等，往往是到了第十幾章才在“社會(huì)發(fā)展”部分提出的任務(wù)。增加就業(yè)似乎只是人事部門“進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)”、“扶持畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)”等工作；收入平等只是社保部門、社會(huì)福利部門改善社會(huì)保障和扶貧救困的任務(wù)；而在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的章節(jié)中往往只是突出發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，不談包括勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的各行各業(yè)如何提高競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)展寬廣的產(chǎn)業(yè)譜系，才能保證我國(guó)8億勞動(dòng)力的就業(yè)和實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；在農(nóng)村工作部分，只談如何發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村副業(yè)，很少涉及如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，從根本上解決因農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩所導(dǎo)致的收入差距問(wèn)題。

　　再比如，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理，可持續(xù)發(fā)展，需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、改善宏觀調(diào)控方式，減少過(guò)度投資和產(chǎn)能過(guò)剩，推行綠色城市、綠色建筑、綠色金融，通過(guò)加強(qiáng)運(yùn)用稅收與價(jià)格杠桿等方方面面著手，才能實(shí)現(xiàn)。

　　但是在以往的規(guī)劃中，環(huán)境問(wèn)題似乎只是環(huán)保部門的任務(wù)，其他部門只是發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，至于產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響、如何在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中體現(xiàn)生態(tài)文明的目標(biāo)，似乎都不在考慮的范圍之中。甚至，就環(huán)境管理本身而言，由于政府內(nèi)部分工的原因，也被“碎片化”，在能源戰(zhàn)略部分談低碳，在環(huán)境保護(hù)部分談大氣，在國(guó)土管理部分談土壤，在水利發(fā)展部分談水源，等等。這其實(shí)是把規(guī)劃的內(nèi)容也肢解了、碎片了。

　　又比如，金融監(jiān)管部門的工作重點(diǎn)之一是金融穩(wěn)定與金融發(fā)展，但是由于金融體系是分配金融資產(chǎn)的，在資源配置中起著重要作用，如果金融監(jiān)管部門不考慮產(chǎn)業(yè)提升、就業(yè)增長(zhǎng)、科技創(chuàng)新、綠色環(huán)保，以金融資源配置為導(dǎo)向的投資活動(dòng)就可能在事實(shí)上與國(guó)家總體戰(zhàn)略目標(biāo)相沖突，而不是相配合。

　　當(dāng)然，可以在涉及每一部門的規(guī)劃章節(jié)中，要求各部門同時(shí)貫徹國(guó)家的各方面戰(zhàn)略目標(biāo)。但是，一個(gè)字?jǐn)?shù)有限的總體報(bào)告，根本不可能在涉及每一個(gè)部門的工作時(shí)，把需要這個(gè)部門協(xié)同貫徹的總體目標(biāo)都敘述一遍，結(jié)果要么是國(guó)家總體目標(biāo)被肢解，要么是各部門的工作無(wú)法體現(xiàn)國(guó)家各方面的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　其二，決策過(guò)程的部門化、碎片化。

　　隨著決策權(quán)力的分散和利益的多元，發(fā)展規(guī)劃制定有變成各部門爭(zhēng)奪行政資源和擴(kuò)張權(quán)力的過(guò)程的危險(xiǎn)。由于“五年規(guī)劃”是一個(gè)“戰(zhàn)略盤子”，其中對(duì)于部門、地方的戰(zhàn)略定位，規(guī)定了它們未來(lái)五年在國(guó)家發(fā)展全局中的地位，在國(guó)家的“盤子”中占據(jù)的份額更大，就意味著在項(xiàng)目、資金、政策上將獲得更大的支持。

　　因此，部門和地方會(huì)通過(guò)各種途徑來(lái)“爭(zhēng)盤子”。 凡是列入國(guó)家“五年規(guī)劃”的內(nèi)容，就使得部門和地方在資源配置、項(xiàng)目爭(zhēng)取中處于有利的地位。除了直接參與制定等正式渠道之外，部門地方會(huì)通過(guò)各種途徑和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、編制部門加強(qiáng)溝通，反映自身的政策訴求。同時(shí)，還會(huì)通過(guò)人大、政協(xié)、學(xué)者等間接途徑來(lái)反映政策訴求。

　　當(dāng)然，國(guó)家的總體規(guī)劃需要在一定程度上體現(xiàn)各方面的利益和訴求。但是，這種部門化、碎片化的“匯總”方式，往往使得規(guī)劃制定無(wú)法反映長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益，削弱了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的整體性和協(xié)調(diào)性 。 甚至，規(guī)劃中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些突出體現(xiàn)部門利益而不利于總體目標(biāo)貫徹，甚至有悖于總體目標(biāo)的“只言片語(yǔ)”。

　　其三，政策制定和執(zhí)行的扭曲。

　　規(guī)劃制定的部門化、碎片化也造成了政策制定和執(zhí)行的扭曲。 在政策制定過(guò)程中 ，對(duì)于符合部門、地方利益的指標(biāo)和任務(wù)，國(guó)家發(fā)展改革委只好搞平衡和折中；在政策執(zhí)行過(guò)程中 ，對(duì)于不符合部門、地方利益的指標(biāo)和任務(wù)，層層減碼，搞選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行。這使得國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，無(wú)法貫穿于政府工作的方方面面，出現(xiàn)了規(guī)劃扭曲，甚至規(guī)劃失控，出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的問(wèn)題。

　　“總體規(guī)劃--部門貫徹”的模式革新

　　針對(duì)規(guī)劃的部門化、碎片化問(wèn)題。我們建議加強(qiáng)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)功能，改進(jìn)現(xiàn)有的規(guī)劃制定方式，實(shí)行分兩步走制定“五年規(guī)劃”的新模式：第一步：制定國(guó)家總規(guī)劃；第二步，由各部門制定部門工作規(guī)劃。

　　各部門制定的規(guī)劃，根據(jù)各部門具體工作的特點(diǎn)，體現(xiàn)國(guó)家總規(guī)劃的各方面總體戰(zhàn)略目標(biāo)。但這些分部門規(guī)劃不再匯總到總規(guī)劃中，而就是以部門規(guī)劃的形式存在并進(jìn)行實(shí)施。具體如下：

　　其一，制定總規(guī)劃。

　　在黨中央和國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在幾上幾下征求各方面意見的基礎(chǔ)上，由中央政府的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提出國(guó)家發(fā)展五年規(guī)劃的“總規(guī)劃”。

　　首先，“總規(guī)劃”體現(xiàn)國(guó)家總體戰(zhàn)略構(gòu)想?！翱傄?guī)劃”基于對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)展趨勢(shì)的分析，診斷發(fā)展面臨的問(wèn)題，剖析深層次矛盾，提出國(guó)家發(fā)展和政府工作的總體愿景、所要實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)。例如，“十三五”要實(shí)現(xiàn)“均衡、包容、可持續(xù)發(fā)展”，為了這一主線，總規(guī)劃進(jìn)行目標(biāo)、指標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)的設(shè)計(jì)。

　　其次，總規(guī)劃這個(gè)規(guī)劃不涉及具體部門的具體任務(wù)，而是各部門規(guī)劃的指導(dǎo)和依據(jù)。章節(jié)的劃分由各戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施步驟決定，而不由政府部門的劃分決定。

　　第三，總規(guī)劃由黨中央、國(guó)務(wù)院的綜合部門在廣泛征求各級(jí)部門和政府，以及社會(huì)各界意見的基礎(chǔ)上加以制定，各部門提供的資料都作為參考的依據(jù)，但不構(gòu)成總規(guī)劃特定章節(jié)的基礎(chǔ)。

　　第四，制定總規(guī)劃落實(shí)的基本思路，主要是對(duì)各部門如何制定貫徹落實(shí)國(guó)家各戰(zhàn)略目標(biāo)、制定各部門工作規(guī)劃，提出指導(dǎo)性意見。各部門本身是分工的體現(xiàn)，部門一定要有自身的工作重點(diǎn)，但在各部門的工作中體現(xiàn)與之相關(guān)的各方面的國(guó)家總體戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)各部門的協(xié)同和協(xié)調(diào)，是總規(guī)劃需要提出的一個(gè)任務(wù)。

　　其二，制定部門工作規(guī)劃。

　　在國(guó)家總體“五年規(guī)劃”提出之后，提交人大審議通過(guò)，在此之后，政府的各個(gè)部門，再以總規(guī)劃為指導(dǎo)，提出各個(gè)部門自身如何為實(shí)現(xiàn)這些（而不是一個(gè)方面）整體目標(biāo)，做出各個(gè)部門的五年工作規(guī)劃。

　　首先，部門工作規(guī)劃要落實(shí)國(guó)家總體規(guī)劃。這些部門“五年規(guī)劃”，不是以實(shí)現(xiàn)單一目標(biāo)為任務(wù)，而是要從各自所管轄的工作領(lǐng)域的角度，既提出自身的工作重點(diǎn)，也提出如何為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的總體目標(biāo)的各種要求，做出各自的貢獻(xiàn)。比如，產(chǎn)業(yè)管理部門也要想就業(yè)和環(huán)保，農(nóng)業(yè)部門也要考慮新型城市化進(jìn)程，環(huán)保部門也要就業(yè)增長(zhǎng)，金融當(dāng)局也要想就業(yè)與環(huán)保，等等。

　　第二，部門工作規(guī)劃需經(jīng)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)。部門工作規(guī)劃制定需要和國(guó)家總體規(guī)劃進(jìn)行指標(biāo)和任務(wù)上的銜接，根據(jù)分工方案經(jīng)相關(guān)聯(lián)部門會(huì)簽，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，才頒布實(shí)施。以確保體現(xiàn)國(guó)家總規(guī)劃的要求。

　　第三，根據(jù)我國(guó)地域廣闊、區(qū)域特點(diǎn)突出的現(xiàn)實(shí)，省一級(jí)仍需要根據(jù)國(guó)家總規(guī)劃的要求，制定省級(jí)總規(guī)劃，省級(jí)政府的各個(gè)部門也要制定相應(yīng)的部門工作規(guī)劃。但地市級(jí)及以下政府不再制定總體規(guī)劃，如需要也只制定上一級(jí)規(guī)劃的實(shí)施規(guī)劃。改變現(xiàn)有總體規(guī)劃四級(jí)編制體制，地市級(jí)和縣級(jí)不再編制總體規(guī)劃，以改變現(xiàn)在這兩級(jí)規(guī)劃千人一面，形同虛設(shè)的問(wèn)題。地市級(jí)、縣級(jí)編制落實(shí)國(guó)家、省級(jí)規(guī)劃的實(shí)施方案，從而加強(qiáng)國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃的實(shí)施力度。

　　第四，將部門工作規(guī)劃和財(cái)政安排相結(jié)合。將部門規(guī)劃的編制、實(shí)施、評(píng)估與財(cái)政預(yù)算決算管理結(jié)合起來(lái)，與事權(quán)和財(cái)權(quán)責(zé)任相適應(yīng)的改革結(jié)合起來(lái)。按照規(guī)劃的任務(wù)分工與規(guī)劃的公共服務(wù)優(yōu)先方向配置財(cái)政資源，并根據(jù)規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估結(jié)果，評(píng)價(jià)政府部門的績(jī)效水平，審核決算，調(diào)整財(cái)政預(yù)算。從根本體制上促進(jìn)部門規(guī)劃落實(shí)總體規(guī)劃。（樊綱系“十三五”國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)委員、央行貨幣政策委員會(huì)委員、中國(guó)深圳綜合開發(fā)研究院院長(zhǎng)）