安慶市外環(huán)路，正在熱火朝天地施工中。兩年后，這條路將成為一條風(fēng)景路，更重要的是它將給當(dāng)?shù)?a href="http://www.zhonghuixigou.com/stock/quote/sh603883/" target="_blank" title="老百姓 603883">老百姓的出行帶來極大的便捷。

　　熱鬧的施工景象背后，其實(shí)是一場安慶市創(chuàng)新運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式的大會戰(zhàn)。

　　安慶市財(cái)政局局長何家虎介紹，外環(huán)路項(xiàng)目由市政府通過公開招投標(biāo)，將項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等全部交由中選的社會資本實(shí)施。該工程是安慶市首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目之一，也是國內(nèi)首次運(yùn)用PPP模式建設(shè)的純公益性項(xiàng)目。

　　純公益項(xiàng)目，為何要按PPP模式做

　　在施工現(xiàn)場的示意圖上，記者看到，外環(huán)北路位于安慶市中心城區(qū)東北部，起于合安高速機(jī)場大道新出口，穿山跨湖，直達(dá)皖江大道東段。道路設(shè)計(jì)全長14.93公里，設(shè)計(jì)時(shí)速60公里。項(xiàng)目總投資19.76億元。

　　安慶市住建局PPP中心主任牛正軍介紹：“它的貫通，將根本性地改變安慶城市道路‘外無環(huán)’的歷史，對進(jìn)一步拉開城市框架、加快東部新城建設(shè)、打造互通互聯(lián)的交通體系、構(gòu)建與周邊城市的快速通道等都具有十分重要的意義?！?/p>

　　由于該項(xiàng)目為市政道路，屬純公益性項(xiàng)目，不具備向終端使用者收費(fèi)的機(jī)制。盡管意義重大，但投資額是安慶市迄今為止一次性投資額最大的城建項(xiàng)目，作為市級財(cái)政難以在近2年內(nèi)籌集大量資金。而且建成之后維護(hù)也需要一筆不菲的費(fèi)用。

　　2014年年底，國務(wù)院常務(wù)會議提出了積極推廣PPP模式，這給該項(xiàng)目帶來了“及時(shí)雨”。

　　何家虎介紹，項(xiàng)目實(shí)施初期，由于社會資本對政府與社會資本合作的內(nèi)涵、模式認(rèn)識不足，都將該項(xiàng)目按傳統(tǒng)的BT模式來理解，導(dǎo)致該項(xiàng)目在向社會資本推介時(shí)，社會資本熱情很高，但在招投標(biāo)文件出臺以后，響應(yīng)的社會資本不多，導(dǎo)致第一次招投標(biāo)流標(biāo)。后經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)多次舉辦項(xiàng)目推介和PPP政策宣傳，并對招標(biāo)文件相關(guān)條款進(jìn)行修改，才得以第二次成功招標(biāo)。

　　“招標(biāo)條件提供的投資回報(bào)比較理想，經(jīng)過充分競爭也把水分?jǐn)D得差不多了，社會資本的回報(bào)水平應(yīng)該是盈利但不暴利，自有資金內(nèi)部收益率大約在10%?！眳⑴c這一項(xiàng)目的上海濟(jì)邦咨詢公司總經(jīng)理李競一對記者表示。

　　為實(shí)現(xiàn)雙贏，安慶市采用政府完全付費(fèi)，由政府向項(xiàng)目公司購買項(xiàng)目可用性（市政道路資產(chǎn)）服務(wù)以及為維護(hù)項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)，分別對應(yīng)可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)，通過政府購買社會服務(wù)方式建立投資回報(bào)機(jī)制。李競一認(rèn)為這是首例真正意義上的PPP模式市政道路項(xiàng)目。

　　PPP模式的實(shí)施過程

　　“財(cái)政部關(guān)于PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力評估出臺以后，我們根據(jù)評估辦法進(jìn)行了測算。最終確定合作期限為13年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營11年，年度支付購買服務(wù)的資金占財(cái)政年度支出總額的4.8%，資金需求在財(cái)政承受范圍內(nèi)?！焙渭一⒄f。

　　之后，分別在安慶市財(cái)政局、公管局、住建委抽調(diào)相關(guān)人員組成工作小組。市住建委作為該P(yáng)PP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭組織，市財(cái)政局負(fù)責(zé)商務(wù)談判，市公管局負(fù)責(zé)招投標(biāo)工作。

　　在充分考察和競爭性談判的基礎(chǔ)上，從價(jià)格、方案、服務(wù)承諾等方面進(jìn)行比較選聘咨詢機(jī)構(gòu)。1月5日確定上海濟(jì)邦公司為外環(huán)北路PPP項(xiàng)目咨詢單位。在咨詢機(jī)構(gòu)的配合下，重點(diǎn)研究確定項(xiàng)目的建設(shè)和采購內(nèi)容，PPP運(yùn)作模式和實(shí)施路徑，項(xiàng)目的技術(shù)、商務(wù)、財(cái)務(wù)和法律等方面的條件和參數(shù)，制定合理可行的PPP運(yùn)作實(shí)施方案。

　　經(jīng)公開招標(biāo)確定北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司成為合作單位。在合作期內(nèi)，合作單位和安慶市政府分別按88%和12%的比例出資成立項(xiàng)目公司。合作單位作為控股方負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司的資金籌集、道路設(shè)計(jì)建設(shè)、運(yùn)營期的維護(hù)以及項(xiàng)目移交等，政府出資代表主要承擔(dān)協(xié)調(diào)、監(jiān)管等工作。

　　根據(jù)合作協(xié)議，安慶市政府自項(xiàng)目建設(shè)完工當(dāng)年，按設(shè)定的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行績效評價(jià)，按考評結(jié)果購買可用性服務(wù)及運(yùn)營維護(hù)服務(wù)，其中可用性服務(wù)費(fèi)每年按最高不超過中標(biāo)價(jià)10%的比例支付，運(yùn)營維護(hù)費(fèi)固定每年962萬元，并根據(jù)考核結(jié)果及PPP協(xié)議約定的調(diào)價(jià)公式確定付費(fèi)額。

　　牛正軍介紹，可用性績效考核指標(biāo)分四個(gè)方面：其中質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)按國家相關(guān)法規(guī)來考核，安全生產(chǎn)建設(shè)工期設(shè)定2年。運(yùn)營維護(hù)期績效考核指標(biāo)，包括車道、人行道、路肩和排水、橋梁、道路附屬設(shè)施等方面近30個(gè)小項(xiàng)設(shè)項(xiàng)目和分值。可用性服務(wù)費(fèi)每半年支付一次，運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)每季度支付一次。

　　“尤其是在道路維護(hù)方面，政府會節(jié)約不少成本。交給合作單位，他們首先要保證質(zhì)量，要比國家規(guī)定的使用10年還多1年，同時(shí)還要負(fù)責(zé)超載限載，因?yàn)橛辛炕己?。更重要的是道路貫通后周邊土地會大大升值，我們看重的是溢出效?yīng)?！迸Ｕ娬f。

　　談起項(xiàng)目的利潤，該工程項(xiàng)目經(jīng)理李承祥坦言，相比公司做過的其他項(xiàng)目盈利并不高。因?yàn)楹献髦芷陂L，要負(fù)責(zé)建設(shè)、融資、運(yùn)營維護(hù)等，這些會倒逼要提高施工質(zhì)量，減少運(yùn)營維護(hù)的成本?！暗覀兛粗氐氖菄鴥?nèi)首個(gè)純公益類PPP項(xiàng)目，通過此次合作會提升公司的品牌?！?/p>

　　李競一認(rèn)為，相比BT模式下社會資本僅承擔(dān)融資、建設(shè)職能，市政道路PPP增加了運(yùn)營維養(yǎng)的內(nèi)容，并將付費(fèi)與運(yùn)營維養(yǎng)績效掛鉤。另外，相比BT模式下社會資本僅承擔(dān)融資和部分建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，市政道路PPP對項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分配，尤其是建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)這部分，由于將運(yùn)行維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會資本，可以倒逼社會資本在建設(shè)環(huán)節(jié)提高工程質(zhì)量。由于運(yùn)行維護(hù)服務(wù)費(fèi)金額鎖定，且與績效掛鉤，社會資本不敢做出“豆腐渣”工程，否則后續(xù)維修保養(yǎng)成本會嚴(yán)重超支，并且績效指標(biāo)無法達(dá)成還會扣減服務(wù)費(fèi)，不能按期恢復(fù)的還要扣保函。

　　純公益項(xiàng)目，用PPP模式操作的經(jīng)驗(yàn)

　　采用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)之一是讓安慶市外環(huán)北路項(xiàng)目一舉突破了城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金短缺的瓶頸，這個(gè)資金短缺主要體現(xiàn)在單個(gè)項(xiàng)目投資量大，同時(shí)又無法獲取銀行融資支持。

　　何家虎在接受記者采訪時(shí)還點(diǎn)出了他們的更多經(jīng)驗(yàn)。

　　創(chuàng)新“政府購買服務(wù)”。由市政府向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)的方式購買項(xiàng)目可用性（符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共資產(chǎn)），通過支付運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)的方式購買維持項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)（符合績效要求的公共服務(wù)）。

　　全生命周期成本節(jié)約及激勵(lì)相容機(jī)制設(shè)計(jì)。該項(xiàng)目從全生命周期成本來考慮，分別設(shè)置了可用性績效考核指標(biāo)和運(yùn)營維護(hù)期績效考核指標(biāo)，運(yùn)維服務(wù)的優(yōu)劣決定運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)的數(shù)額（PPP項(xiàng)目協(xié)議中設(shè)置了明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制），建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會資本在運(yùn)營維護(hù)期的成本高低，從而有效激勵(lì)社會資本從項(xiàng)目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮該項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)等。

　　可量化的績效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)。市政府從質(zhì)量、工期、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置可用性績效指標(biāo)，將其作為竣工驗(yàn)收的重要標(biāo)準(zhǔn)；從四個(gè)層級設(shè)置運(yùn)維績效指標(biāo)，在運(yùn)營維護(hù)期內(nèi)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要通過常規(guī)考核和臨時(shí)考核的方式對項(xiàng)目公司服務(wù)績效水平進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果與運(yùn)維績效付費(fèi)支付掛鉤。

　　創(chuàng)新競價(jià)方式。該項(xiàng)目的競價(jià)方式賦予社會資本充分的自主選擇權(quán)，在可用性服務(wù)費(fèi)年支付比例方面，社會資本可根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力、回報(bào)要求等因素自主選擇可用性服務(wù)費(fèi)支付年限（7-11年均可），以及年支付比例上限之內(nèi)的支付比例，創(chuàng)新了國內(nèi)PPP項(xiàng)目的報(bào)價(jià)方式，并充分尊重了社會資本的投資偏好。

　　“這些創(chuàng)新都得益于對PPP模式內(nèi)涵的準(zhǔn)確把握，我們每一步都按照財(cái)政部的相關(guān)規(guī)范來進(jìn)行?！焙渭一⒄f。

　　安徽省財(cái)政廳廳長羅建國接受記者采訪時(shí)說，安慶市外環(huán)路工程作為國內(nèi)運(yùn)用PPP模式建設(shè)純公益項(xiàng)目的“破題之作”，具有重大的示范和推廣意義，有較強(qiáng)的可復(fù)制性和可推廣性，概括來講就是既保證了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要，又最大程度提高了財(cái)政資金的使用效率。