馬克思在《資本論》第一卷中說：“假如必須等待積累去使單個資本增長到能夠修鐵路的程度，那恐怕直到今天世界上還沒有鐵路，但是通過股份公司，轉(zhuǎn)瞬之間就把這件事辦成了?！?/p>

　　中國鐵路近十年的跨越式發(fā)展印證了這句話：在部省合作機制的催化下，以高速鐵路、快速客運鐵路為主的合資鐵路快速進步，到2014年底，合資鐵路運營總里程達(dá)到3.5萬公里，占到全國鐵路總里程11.2萬公里的28%，為中國現(xiàn)代化綜合交通運輸體系建設(shè)作出了卓越貢獻(xiàn)。

　　輝煌的“十二五”即將收官，充滿希冀的“十三五”已蓄勢待發(fā)，中國合資鐵路也再次走到了歷史的岔路口……

　　錢從哪兒來？

　　隨著鐵路改革的深化，鐵路建設(shè)投融資體系正在發(fā)生深刻的變化?！蛾P(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》、《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》等一系列政策文件的出臺，無不意味著鐵路建設(shè)投資將打破壟斷，進一步向地方傾斜，向社會資本開放，合資鐵路在中國鐵路事業(yè)中所占據(jù)的份量將越來越重。

　　從各省、市、自治區(qū)未來一段時間鐵路發(fā)展的計劃中，也可以看出這一點：

　　貴州省政府于2013年下發(fā)《貴州省鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年，路網(wǎng)規(guī)模要達(dá)到4400公里，高鐵近2000公里。

　　甘肅省委、省政府決定從2015年起實施“6873”交通突破行動，用6年時間，完成鐵路建設(shè)投資3000億元。

　　安徽省在“十三五”期間，將新建鐵路3608公里，鐵路營業(yè)里程突破6000公里。

　　黑龍江省計劃到“十三五”末期，鐵路運營里程達(dá)到8545公里，“十三五”及中長期規(guī)劃建設(shè)鐵路項目41項。其中新建鐵路24項，既有線改造17項……

　　國家發(fā)改委基礎(chǔ)司巡視員李國勇表示：“2015年，全國計劃開工建設(shè)60個項目，新線投產(chǎn)8000公里以上，鐵路固定資產(chǎn)總投資8000億元以上。在這8000億元里面，地方的投資是1100億元，資金壓力很大。‘十三五’期間，我國鐵路規(guī)劃建設(shè)將總投資3萬億元?！?/p>

　　按照“長大干線鐵路以國家為主，區(qū)域性鐵路以省為主”的原則，地方鐵路投資公司將作為控股股東承擔(dān)本地區(qū)城際鐵路、區(qū)域性鐵路的投資、建設(shè)和管理任務(wù)。在資金方面，地方鐵路投資公司的資金需求將會增加幾倍，并要承擔(dān)項目融資責(zé)任。

　　以陜西為例，“陜西‘十三五’期間規(guī)劃新開工項目20個，加上‘十二五’轉(zhuǎn)結(jié)項目12個，共計建設(shè)項目32個，約需配套資金900億元，其中省級融資平臺需承擔(dān)585億元左右?！标兾麒F路投資集團董事長趙軍鋒說。

　　為了保證“十三五”以及中長期鐵路發(fā)展規(guī)劃的順利實施，各省、市、自治區(qū)政府均出臺了相應(yīng)計劃，在省級財政資金中為鐵路建設(shè)準(zhǔn)備了資金：浙江省提出了鐵路建設(shè)的“八八計劃”，并在2014年預(yù)撥鐵路建設(shè)第一批省級財政資本金72億元；云南省出臺了《關(guān)于進一步加快鐵路建設(shè)的實施意見》，云南省財政每年安排20億元作為省方資本金；安徽省出臺了《關(guān)于進一步加快鐵路建設(shè)的若干意見》，每年財政性資金投入力度在30億元左右……

　　僅依靠國家與地方政府的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，鼓勵社會資本參與鐵路投資建設(shè)，緩解國家與地方政府鐵路投資資金壓力，已經(jīng)成為了我國鐵路投融資體制改革的核心任務(wù)。但是，從目前的情況來看，社會資本參與鐵路建設(shè)的進程并不順利。

　　吉林省交通投資集團總經(jīng)理付強介紹說：“一家投資商準(zhǔn)備在長白山開廠生產(chǎn)礦泉水，想修建一條鐵路，由其控股60%，我們和路方共同參股40%，項目本身也批了，但是我們和路局談了整整一年，框架協(xié)議都沒談下來，其間的分歧太多?！?/p>

　　設(shè)立鐵路建設(shè)基金平臺，是吸引社會資本投資鐵路建設(shè)的創(chuàng)新舉措。目前，鐵總公司以及各省、市、自治區(qū)均已設(shè)立或正在籌備設(shè)立鐵路建設(shè)基金，力圖通過財政資金的引導(dǎo)，撬動社會資本參與鐵路建設(shè)。從目前運作的情況來看，鐵路基金由于回報周期長，收益率低，在滿足社會資本投資收益率方面也面臨著一定的困境?！拔覀兦扒昂蠛蠼佑|了200多家投資機構(gòu)，都未能達(dá)成協(xié)議，主要原因就是對收益率不認(rèn)可?！焙Ｄ鲜“l(fā)展控股有限公司董事長劉明貴說。

　　貴州鐵路投資有限公司董事長吳勇表示：“目前，貴州鐵路基金正處于募集階段。在基金募集過程中，投資人對我公司作為基金回購人的資金支付能力尚存疑慮，提出需要政府或金融機構(gòu)提供增信，還要求參與基金的管理，并參與多元化投資超額收益分配?！?/p>

　　云南省也遇到了類似的問題。云南省鐵路基金發(fā)起規(guī)模為50億元，存續(xù)期為5年，目前正在募集階段：“基金回報率偏低，對社會資本吸引力不足；由于基金的主要投向為鐵路項目，投資回收期較長，回報率較低，因此很難廣泛吸引到社會投資人；基金的政策性較強，上市、轉(zhuǎn)讓等退出方式操作難度較大，由平臺公司通過省財政撥付的鐵路建設(shè)專項資金進行回購成為唯一可行的退出方式。”云南省鐵路投資有限公司黨委書記林紀(jì)良說。

　　除了這些，還有什么原因讓社會資本仍然“左顧右盼”呢？

　　利潤去哪兒了？

　　合資鐵路難盈利，是直接影響社會資本投資合資鐵路積極性的最直接因素。

　　一方面，經(jīng)濟下行的壓力，正在影響既有合資鐵路的盈利能力?！艾F(xiàn)在北方的煤炭有很多，但是運不出來，南方需求量下降，鐵路和港口的運量都下降了。以前行情好的時候，都是別人催著我們發(fā)車皮，現(xiàn)在我們要去求他發(fā)貨?！眹督煌毓捎邢薰緲I(yè)務(wù)經(jīng)理陳凌楓介紹他們投資的煤運鐵路情況時說。

　　另一方面，在中西部地區(qū)建鐵路，地形復(fù)雜，投資額巨大，但為了經(jīng)濟發(fā)展需要又不得不建，有著更強的社會公益屬性，因此很多鐵路都是“建一條虧一條”?！霸颇鲜∩降馗咴荚撌】偯娣e的94%，復(fù)雜地質(zhì)構(gòu)造分布廣泛，建設(shè)成本高。另外，云南鐵路處于全國鐵路網(wǎng)末梢，鐵路網(wǎng)絡(luò)不健全，運量不足，收入水平低，幾乎是建成一條，虧損一條。”林紀(jì)良說。

　　有些合資鐵路的虧損，已經(jīng)到了嚴(yán)重影響合資鐵路公司可持續(xù)發(fā)展的地步。“我們現(xiàn)在有3條合資鐵路，其中渝利鐵2013年正式開通運營，去年虧損13.5億元，該項目公司現(xiàn)金流已經(jīng)枯竭，明年貸款可能都貸不到了?！敝貞c城市交通開發(fā)投資集團航空業(yè)務(wù)部主辦劉國慶說。

　　據(jù)知情人士透露，哈大鐵路客專開通兩年半，2014年度虧損已達(dá)40億元；還有邯黃鐵路，今年預(yù)計虧損10億元，明年有繼續(xù)擴大的可能。

　　記者調(diào)查了解到，全國已運營合資鐵路公司大都處于虧損狀態(tài)，部分合資鐵路公司連持續(xù)經(jīng)營都在艱難維持。

　　在調(diào)查合資鐵路公司虧損原因的時候，記者發(fā)現(xiàn)，除了有運力不足，經(jīng)濟下行導(dǎo)致效益下降，以及承擔(dān)社會公益性職能等，更多的矛頭指向了困擾合資鐵路多年的委托管理模式和地方政府為拉動區(qū)域經(jīng)濟而不考慮合資鐵路公司效益等方面。

　　2008~2009年間，原鐵道部強力推行委托管理，目前國內(nèi)絕大部分的合資鐵路均采取了委托管理模式。在該模式下，合資鐵路的運力調(diào)配、開行數(shù)量等完全交由路方負(fù)責(zé)，合資鐵路的運營收入要先上交鐵總公司，經(jīng)鐵總公司清算中心清算后再返還到合資鐵路公司。高額的委托管理費構(gòu)成不清晰，清算不透明，合資鐵路經(jīng)濟效益每況愈下，委托管理越來越受到業(yè)界所詬病。

　　以甘肅省西安至平?jīng)鲨F路為例，該條鐵路2014年2月正式投入運營，2014年度虧損5.76億元，2015年第一季度虧損1.39億元，其主要原因就是委托運營費用的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于總收入增幅。

　　還有連接杭州與上海的滬杭高鐵，自建成運營以來客流穩(wěn)步增長，目前已經(jīng)具有了較強的盈利能力。然而，這條鐵路的委托管理費之高也讓人瞠目結(jié)舌：第一年的委托管理費就高達(dá)1.2億元；第二年，在沒有任何依據(jù)的情況下，委托管理費被要求增加到2.4億元，在股東與路方的多輪談判后，委托費才降到了1.8億元。

　　在委托經(jīng)營模式下，還帶來了關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移利潤、成本管理失控等問題。“不僅是委托管理費，委托養(yǎng)護、大修、專項整治，都是路局說了算，關(guān)聯(lián)交易非常之多，不應(yīng)該合資公司承擔(dān)的成本都由合資公司承擔(dān)了，為什么要改造，改造成本是否符合行業(yè)水平，只有路局自己清楚?！比A北某投資公司負(fù)責(zé)人說。

　　據(jù)西南地區(qū)一家國有投資公司負(fù)責(zé)人透露，路局在對委托經(jīng)營的鐵路線路進行監(jiān)控改造時，其選用的監(jiān)控攝像頭竟然高達(dá)1萬元一個，而在當(dāng)?shù)氐臄?shù)碼市場上，具備紅外功能的同檔次攝像頭，僅需六七百元一個，如果講價還能更便宜?！耙还锟梢耘鋫?到6個人就夠了，國鐵方面要配備30多個人；我們買一塊香皂，只要1元錢，委托方要買3.3元的品牌香皂，本來是盈利的鐵路，成本管理失控，最后還是不可避免地虧損了?！睎|南地區(qū)某國有投資公司負(fù)責(zé)人說。

　　土地綜合開發(fā)并非靈丹妙藥

　　為提高鐵路建設(shè)項目的資金籌集能力和收益水平，國家為合資鐵路盤活鐵路用地資源，開展鐵路用地綜合開發(fā)提供了諸多政策依據(jù)。而從近兩年來合資鐵路沿線綜合土地開發(fā)的具體情況來看，這一舉措，也并非普遍適用的靈丹妙藥。

　　在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，鐵路土地綜合開發(fā)的腳步走得更快，成效也相對顯著。

　　據(jù)廣東鐵投投資發(fā)展部主管楊博介紹，2012年，廣東省政府就印發(fā)了一個關(guān)于城際鐵路土地開發(fā)的意見，明確了各個方面的責(zé)任，為土地開發(fā)提供了依據(jù)，現(xiàn)在廣東省國土廳已經(jīng)落實了6萬畝的土地指標(biāo)，并分解到了各個市。

　　而據(jù)山東鐵路建設(shè)投資有限公司總會計師趙春雷介紹，由山東省和鐵總公司共同出資的濟青高鐵項目已經(jīng)于8月11日動工，該條鐵路是山東省歷史上單體投資最大的鐵路項目。在項目規(guī)劃階段，山東省就提出了高鐵沿線土地綜合開發(fā)方案，經(jīng)測算，項目投資回報率或可達(dá)到8.3%。通過與200多家社會資本接觸，最終引進社會投資超過40億元。

　　雖然已見成效，但鐵路土地綜合開發(fā)本身卻有著相當(dāng)大的局限性。

　　首先，諸如北京、上海、廣州、深圳，乃至諸多沿海省份，商貿(mào)、物流繁榮，其土地開發(fā)的先天價值就較中西部地區(qū)更高。中西部地區(qū)鐵路站場通常位于城市邊緣地帶，線路更是遠(yuǎn)離城市，其土地綜合開發(fā)價值本身相對較低，商業(yè)開發(fā)的風(fēng)險更大?！拔覀冞^去設(shè)想是做土地一級開發(fā)，但現(xiàn)在不允許了，只能到二級市場招拍掛，風(fēng)險大幅上升，山區(qū)的土地也不值錢，不虧本就萬幸了，套進去都有可能?！备＝ㄨF路投資有限公司總經(jīng)理朱驊說。

　　更重要的是，目前關(guān)于鐵路沿線土地綜合開發(fā)的政策還不夠明確，尤其缺乏實施細(xì)則，可操作性不強。

　　國有投資公司鐵路聯(lián)誼會會長、安徽投資集團副總經(jīng)理楊俊社表示：“鐵路沿線土地綜合開發(fā)是一項系統(tǒng)性、全局性的工作，推進這項工作需要各級政府、各有關(guān)單位之間的緊密配合。如編制規(guī)劃、獲取指標(biāo)、確定位置、征地拆遷直至收益分成都涉及到配合、協(xié)調(diào)工作，這些工作僅靠鐵路建設(shè)投資主體去推進，其復(fù)雜性和推進難度可想而知。”

　　另外，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》雖然從頂層設(shè)計上對鐵路沿線土地綜合開發(fā)工作提出了指導(dǎo)意見，但在具體實施過程中許多操作流程還有待進一步明確?！叭绱媪坑玫厝绾未_定補繳土地出讓金的額度，增量用地指標(biāo)如何取得，開發(fā)范圍如何界定等？此外，地方政府對于土地出讓金收入非常重視，鐵路建設(shè)所帶來的土地增值收益地方政府一般會選擇性看不見，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》給出的有利于鐵路建設(shè)投資主體享受利益分成的政策主要是解決了用地指標(biāo)，在談收益分成的時候抓手不多，利益分成很難談。建議國土資源部盡快出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》實施細(xì)則，以便鐵路土地綜合開發(fā)的政策能夠真正落地?！睏羁∩缯f?！芭d奮過后，發(fā)現(xiàn)土地綜合開發(fā)有點霧里看花，望梅止渴，有點像缺勞動力的時候給一個生孩子的指標(biāo)，但是培養(yǎng)孩子也是要花錢的，還有可能孩子沒成才就夭折了?！焙颖苯ㄔO(shè)交通投資有限公司總經(jīng)理米獻(xiàn)煒說。

　　那么，究竟該如何解決合資鐵路可持續(xù)發(fā)展的問題呢？

　　優(yōu)化發(fā)展環(huán)境是當(dāng)務(wù)之急

　　在對鐵路投資公司的調(diào)查中，記者深刻感受到了地方出資股東在合資鐵路公司中的無奈與心酸。

　　華北地區(qū)某國有投資公司負(fù)責(zé)人說：“作為合資鐵路公司董事長，我到公司去都十分尷尬，所有的人都是路局的人，只有總會計師和書記是我們派去的，也只是個擺設(shè)。我想要看財務(wù)報表等數(shù)據(jù)，理都沒人理，我們的總會計師對整個財務(wù)居然沒有知情權(quán)，路局方面派出的合資公司總經(jīng)理直說，我只對路局負(fù)責(zé)?！?/p>

　　這樣的情況，在全國各地的合資鐵路公司中屢見不鮮。一方面，由于鐵總公司掌控了鐵路網(wǎng)的管理權(quán)、運輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)度權(quán)和運輸收入的清算權(quán)力，地方出資股東幾乎只能為鐵總公司馬首是瞻，對于合資鐵路公司的決策幾乎沒有任何影響力。另一方面，對于鐵路建設(shè)往往存在“只求所在，不求所有”的心態(tài)，通常也不太注重合資鐵路的管理運營情況，放棄了作為股東應(yīng)有的話語權(quán)。

　　“因為鐵總掌握鐵路資源，地方政府對鐵總存在畏懼感，我們雖然是地方政府的‘親兒子’，但地方政府寧可委屈一下‘親兒子’，也不愿意得罪‘鐵老大’，因為政府要考慮地方經(jīng)濟建設(shè)、路網(wǎng)建設(shè)的大局，得罪了‘鐵老大’，可能會影響以后的鐵路建設(shè)，所以合資公司的法人治理結(jié)構(gòu)很難規(guī)范和實施?！币晃粐型顿Y公司負(fù)責(zé)人說。連合資鐵路公司法人治理結(jié)構(gòu)都近乎形同虛設(shè)，其可持續(xù)發(fā)展如何得到保證？社會資本又如何能夠放心地將資金投入到鐵路建設(shè)中？

　　還有一點尤其值得注意，那就是鐵路行業(yè)的法律法規(guī)已經(jīng)嚴(yán)重滯后于管理體制改革。

　　作為中國鐵路的最高法律，《中華人民共和國鐵路法》于1991年頒布后，至今未作出任何修訂。此外，作為合資鐵路建設(shè)和發(fā)展的行業(yè)規(guī)制《合資鐵路管理辦法（試行）》自1996年制定后，也未作出過修訂。

　　“《辦法》當(dāng)年出臺的背景是合資鐵路為路方控股，而沒有考慮到地方控股、路方參股的合資鐵路項目。《辦法》中第六章運營管理提出，合資鐵路公司更多的是自管自營，然而，從路方將運營項目‘一刀切’的采取委托運輸管理模式后，《辦法》在保護合資鐵路公司權(quán)益中無法發(fā)揮作用?！睏羁∩缯f。

　　《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》正式頒布后，對鐵總公司規(guī)范和簡化接軌審核相關(guān)程序和手續(xù)，合理分擔(dān)接軌工程投資，探索網(wǎng)運分離運營模式，建立透明化、市場化的運輸清算體系，委托管理收費標(biāo)準(zhǔn)公開透明化等均提出了要求。這對于合資鐵路可持續(xù)發(fā)展，以及鼓勵社會資本參與鐵路建設(shè)來說都是巨大的利好，但仍有許多具體的實施環(huán)節(jié)需要進一步細(xì)化：

　　其一，委托管理費能否真正透明化，能否與效益掛鉤？

　　記者從東南地區(qū)一家國有投資公司了解到，該公司曾與某鐵路局經(jīng)過多輪談判，對某條合資鐵路實施了委托經(jīng)營，與其約定了利潤指標(biāo)、還本付息金額等諸多條款。但經(jīng)過3年的委托經(jīng)營，該條本來可以盈利的鐵路依然不可避免地走了下坡路，所有應(yīng)該兌現(xiàn)的指標(biāo)全部沒有完成，最終也不了了之?！鞍船F(xiàn)代企業(yè)管理的要求，股東會、董事會對管理層是要有考核的，按照市場規(guī)律，委托方對受托方也應(yīng)當(dāng)是有考核的，無論路方是大股東還是小股東，你是受托方，我就應(yīng)該對你考核，但實際上在合資公司，實權(quán)高管都是路局的，他沒辦法自己考核自己?！蔽髂系貐^(qū)某國有投資公司負(fù)責(zé)人說。

　　其二，能否建立獨立、公正的第三方清算平臺？

　　目前，合資鐵路的清算完全單方面歸屬于鐵總公司，作為諸多合資鐵路的股東，“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”的清算模式非常不透明，合資鐵路公司其他股東喪失了知情權(quán)，關(guān)于建立獨立、公正的第三方清算平臺的呼吁愈加強烈。

　　“《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》要求鐵總公司要抓緊完善清算體系、公開清算規(guī)則，要規(guī)范和簡化接軌審核程序和手續(xù)，鐵總公司是否會主動開展這些工作？什么時候才能完成？”楊俊社也表達(dá)了這樣的疑慮。

　　其三，能否為有條件的合資鐵路自管經(jīng)營創(chuàng)造良好條件？

　　鐵路運營管理是一個相當(dāng)專業(yè)的領(lǐng)域，大部分的合資鐵路受限于人才隊伍、管理經(jīng)驗等，尚不具備自管自營的能力。但對于有能力自管自營的合資鐵路，鐵總公司能否“大方”放手呢？“《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》是提出來了支持企業(yè)自主選擇合適的運輸管理方式，有條件的可實行管內(nèi)自主運輸調(diào)度，但是鐵總不答應(yīng)，現(xiàn)在他提出只要他參股的鐵路，都要委托管理。他的理由是，我都出資了15%，你還不要我委托管理么？我們要和鐵總談自管自營，是談不攏的?！闭憬¤F路投資集團副總經(jīng)理陳江說。

　　令人欣喜的是，近日，鐵總公司已經(jīng)出臺了《中國鐵路總公司關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項目管理的指導(dǎo)意見》，明確了在堅持鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，項目公司依法決策運輸管理方式，可委托鐵路運輸企業(yè)進行運輸管理，以發(fā)揮鐵路運輸企業(yè)的專業(yè)管理優(yōu)勢，提高運輸效率；也可由項目公司自管自營，鐵總公司在列車運行圖編制、運輸組織等方面給予支持。

　　該意見的出臺，為合資鐵路可持續(xù)發(fā)展再度松綁，而對于合資鐵路公司、對于有意投資鐵路的社會資本而言，更期待接下來有一些實質(zhì)性的動作。