●新稅種的名稱，采用“環(huán)境保護(hù)稅”是否合適？立法中是否應(yīng)當(dāng)明確新稅種的特別稅性質(zhì)？新稅種的征收管理機(jī)關(guān)是哪個(gè)部門？環(huán)境稅是中央稅還是地方稅？這些重要問題應(yīng)當(dāng)在環(huán)境稅收立法中予以明確回應(yīng)。

　　●對環(huán)境稅的性質(zhì)、定位等問題進(jìn)行分析，是因?yàn)橄鄬τ谄渌麊栴}，這些問題具有引領(lǐng)立法方向的意義，將會對我國環(huán)境稅收立法的質(zhì)量和實(shí)施效果起到關(guān)鍵性決定作用。

　　2015年6月，國務(wù)院法制辦公室發(fā)布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），對環(huán)境稅收立法的目的以及環(huán)境稅收的納稅主體、計(jì)稅依據(jù)、應(yīng)納稅額、征收管理等問題作了具體規(guī)定，并以附表的形式對環(huán)境稅收的稅目、稅額、應(yīng)稅污染物、當(dāng)量值等技術(shù)性指標(biāo)予以明確。

　　無疑，《征求意見稿》對于推動我國環(huán)境稅收立法進(jìn)程具有十分重要的作用。但從該意見稿的具體內(nèi)容來看，其制度設(shè)計(jì)未能有效融合環(huán)境保護(hù)與財(cái)政稅收的基本理念，突出表現(xiàn)在對環(huán)境稅收立法若干基本問題的認(rèn)定尚有待商榷，如對新稅種的名稱，采用“環(huán)境保護(hù)稅”是否合適？此外，立法中是否應(yīng)當(dāng)明確新稅種的特別稅性質(zhì)？新稅種的征收管理機(jī)關(guān)是哪個(gè)部門？環(huán)境稅是中央稅還是地方稅？這些重要問題應(yīng)當(dāng)在環(huán)境稅收立法中予以明確回應(yīng)。

　　新稅種的名稱應(yīng)確定為“環(huán)境稅”

　　無論是從立法的內(nèi)容來看，還是從立法的技術(shù)角度講，新稅種的名稱選擇都是我國環(huán)境稅收立法首先要面對的問題。

　　目前，有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境稅收是指“為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、籌集環(huán)境保護(hù)資金而征收的具有與調(diào)節(jié)環(huán)境污染、資源利用等行為相關(guān)的各個(gè)稅種及其相關(guān)稅收特別措施的總稱”。從這種意義上講，資源稅、消費(fèi)稅等直接涉及環(huán)境保護(hù)的稅種以及增值稅、企業(yè)所得稅等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種，都可以歸入環(huán)境稅收的范疇。如此界定環(huán)境稅收的范圍過于寬泛，不符合環(huán)境稅收專門立法的要求。

　　環(huán)境稅收，應(yīng)該是指以保護(hù)環(huán)境為目的，針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為而課征的獨(dú)立稅種，其征稅范圍涵蓋各種不利于生態(tài)環(huán)境安全的行為如碳排放、能源消耗等。這種界定有利于立法對具體的稅收內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)。

　　目前，國際立法中關(guān)于環(huán)境稅收并無統(tǒng)一的名稱。各國基于不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會背景，尤其是對環(huán)境稅收范圍理解的寬泛程度的不同，采用了不同的稱呼。歐洲國家關(guān)于環(huán)境稅收一般都有單獨(dú)立法，其名稱多樣，類別也較為全面。如英國的環(huán)境稅收包括氣候變化稅、石方稅、航空旅客稅、垃圾填埋稅等。在美國，環(huán)境稅收包括二氧化硫稅、生活環(huán)境污染稅、城市環(huán)境污染稅、燃料稅、能源稅等。這些域外立法對于我國環(huán)境稅收立法中新稅種名稱的確定具有借鑒意義。

　　環(huán)境稅收作為一個(gè)新稅種的名稱問題，國內(nèi)學(xué)者有不同的看法?！熬G色稅”或者“綠稅”是對環(huán)境稅收的一種美稱，其表意形象生動，也能體現(xiàn)環(huán)境稅收的特性，但這一提法的口語化色彩較濃，不宜在環(huán)境稅收立法中作為正式的法律用語出現(xiàn)?！碍h(huán)境保護(hù)稅”強(qiáng)調(diào)新稅種保護(hù)環(huán)境的目的和價(jià)值取向，運(yùn)用在環(huán)境保護(hù)法中有積極引導(dǎo)人們規(guī)范行為的作用，但無法解釋政府對一定程度的污染行為予以許可等問題。“污染稅”僅針對污染環(huán)境的行為、產(chǎn)品或服務(wù)而征收，范圍較窄，與環(huán)境稅收實(shí)踐的需求相距甚遠(yuǎn)。

　　“綠色稅”、“環(huán)境保護(hù)稅”、“污染稅”這些概念都不能準(zhǔn)確反映環(huán)境稅收的全貌，因而在環(huán)境稅收立法中應(yīng)避免使用。就概念的準(zhǔn)確性而言，環(huán)境稅收的名稱應(yīng)能比較準(zhǔn)確地概括新稅種的內(nèi)涵和外延，以采用“環(huán)境稅”或“生態(tài)稅”為宜?？紤]到“環(huán)境稅”在理論界和實(shí)務(wù)界已被廣泛使用，易于理解和接受，而人們對“生態(tài)稅”比較生疏，容易產(chǎn)生分歧，因而我國環(huán)境稅收立法中宜將新稅種的名稱確定為“環(huán)境稅”。

　　需要特別指出的是，雖然從理論上劃定“環(huán)境稅”與“環(huán)境費(fèi)”之間的界限并不困難，但二者在現(xiàn)實(shí)中并存的局面在較長時(shí)間內(nèi)仍難以有根本性改變。如何協(xié)調(diào)“環(huán)境稅”與其他稅費(fèi)之間的關(guān)系，是環(huán)境稅收立法中需要認(rèn)真對待的問題。

　　應(yīng)該明確環(huán)境稅的特別稅性質(zhì)

　　環(huán)境稅是商品稅還是行為稅，是直接稅還是間接稅，是從價(jià)稅還是從量稅，是中央稅還是地方稅，是價(jià)內(nèi)稅還是價(jià)外稅，這些問題都屬于關(guān)于環(huán)境稅性質(zhì)問題的研究范圍。不過，相較于以上問題，明確環(huán)境稅的目的稅屬性對于我國當(dāng)前的環(huán)境稅收立法而言更為重要，應(yīng)該引起特別注意。

　　在稅法理論上，稅收按照用途的不同可以分為普通稅（又稱一般稅）和目的稅（又稱特別稅），凡是用于滿足一般財(cái)政需要的稅收即普通稅，凡是用于滿足特定經(jīng)費(fèi)需要的稅收即目的稅。之所以要強(qiáng)調(diào)環(huán)境稅的目的稅屬性，一方面是因?yàn)檫@一問題直接關(guān)系到環(huán)境稅收資金的歸屬、管理和使用等，將成為環(huán)境稅收立法中利益相關(guān)方進(jìn)行博弈的關(guān)鍵點(diǎn)之一；另一方面是因?yàn)檫@一問題將影響我國稅收體制和財(cái)政體制的整體格局，對推進(jìn)財(cái)稅體制改革具有十分重要的意義。遺憾的是，《征求意見稿》并未強(qiáng)調(diào)新稅種的特別稅屬性。

　　未來的環(huán)境稅作為整個(gè)稅收體系的重要組成部分，除承擔(dān)作為一般稅收的滿足財(cái)政需要、調(diào)節(jié)收入分配等職能外，還應(yīng)凸顯其有利于環(huán)境保護(hù)的特質(zhì)。從我國目前的實(shí)際情況來看，環(huán)境稅收入應(yīng)當(dāng)用來滿足環(huán)境保護(hù)實(shí)踐對經(jīng)費(fèi)的特定需要，為預(yù)防和治理環(huán)境污染提供必要的財(cái)政資金支持。環(huán)境稅收雖然不是環(huán)境保護(hù)資金的唯一來源，但在特定的時(shí)間和地區(qū)，有可能是環(huán)境保護(hù)資金的主要來源，能夠在一定程度上甚至在很大程度上緩解環(huán)境保護(hù)資金不足的問題。世界上很多國家對環(huán)境稅收資金都采取?？顚Ｓ玫脑瓌t，即要求環(huán)境稅收入只用于環(huán)境保護(hù)，不能被截留或挪作他用。在我國環(huán)境形勢嚴(yán)峻、環(huán)境稅率尚未達(dá)到最優(yōu)水平的情況下，實(shí)行環(huán)境稅收入專款專用是現(xiàn)實(shí)可行的，在環(huán)境稅開征初期尤應(yīng)如此。

　　強(qiáng)調(diào)環(huán)境稅的目的稅屬性并在管理和使用中突出?？顚Ｓ迷瓌t，這與我國環(huán)境稅日益成為地方的主體稅種以及地方財(cái)政支出的實(shí)際情況有關(guān)。一方面，環(huán)境費(fèi)在地方稅收收入中所占比例越來越大，環(huán)境稅將成為地方主體稅種之一；另一方面，在當(dāng)前地方政府事務(wù)繁多、債務(wù)形勢嚴(yán)峻的情況下，如果不嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)環(huán)境稅收入?？顚Ｓ迷瓌t，則該項(xiàng)資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)會逐步加大。這一問題必須在環(huán)境稅收立法中予以認(rèn)真對待。

　　環(huán)境稅的征收管理機(jī)關(guān)應(yīng)為稅務(wù)部門

　　新稅種征收管理機(jī)關(guān)的選擇是我國環(huán)境稅收立法面臨的又一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

　　之所以稱之為重點(diǎn)問題，是因?yàn)檫@一問題不僅關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)新稅種稅款的及時(shí)、足額征收，還關(guān)系到新稅種征收管理的效率和成本等。之所以稱之為難點(diǎn)問題，一方面是因?yàn)檩^之其他稅種，環(huán)境稅具有較強(qiáng)的技術(shù)性，其征收面臨較高的要求和挑戰(zhàn)；另一方面是因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)部門與稅務(wù)部門在環(huán)境稅的征收上存在一定的職責(zé)交叉，公平合理地劃分二者的權(quán)限、協(xié)調(diào)二者的關(guān)系絕非易事。

　　按照我國的立法傳統(tǒng)，能夠作為環(huán)境稅征收管理機(jī)關(guān)的部門有兩個(gè)：環(huán)境保護(hù)部門和稅務(wù)部門。二者在承擔(dān)環(huán)境稅征收管理的功能方面各有優(yōu)勢。在對環(huán)境污染情況以及相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營情況的了解方面，環(huán)境保護(hù)部門比稅務(wù)部門有更加便利的條件。在環(huán)境稅征收管理的熟練程度方面，稅務(wù)部門更具優(yōu)勢。因此，理想的狀態(tài)是，由環(huán)境保護(hù)部門和稅務(wù)部門共同負(fù)責(zé)環(huán)境稅的征收管理工作。

　　但從現(xiàn)實(shí)情況來看，共同征收管理的最大問題在于可能出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、相互推諉的情況。此外，不同部門有不同的利益，可能產(chǎn)生諸多矛盾和糾紛。因此，在環(huán)境稅征收管理機(jī)關(guān)的選擇上，比較理性的方案是，明確規(guī)定由一個(gè)部門負(fù)主要職責(zé)，其他部門予以配合。

　　具體由哪些部門負(fù)責(zé)環(huán)境稅的征收管理，學(xué)界對此意見不一。多數(shù)學(xué)者傾向于由稅務(wù)部門承擔(dān)主要職責(zé)，環(huán)境保護(hù)部門予以配合。《征求意見稿》也大致確立了這樣的格局。從現(xiàn)實(shí)情況來看，環(huán)境費(fèi)征收管理中的許多基礎(chǔ)性工作，都是由環(huán)境保護(hù)部門配合稅務(wù)部門完成的。因此，以稅務(wù)部門為主、環(huán)境保護(hù)部門起輔助性作用的環(huán)境稅征收管理格局，是具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。

　　不過，長期以來，我國環(huán)境保護(hù)部門一直負(fù)責(zé)征收排污費(fèi)，這已經(jīng)成為一些地方環(huán)境保護(hù)部門的主要經(jīng)費(fèi)來源，一旦確定由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收管理環(huán)境稅，將直接影響環(huán)境保護(hù)部門的這部分“既得利益”。

　　此外，在環(huán)境稅的征收管理方面，中央與地方之間也存在一定的利益博弈。環(huán)境稅征收管理權(quán)的歸屬問題將改變環(huán)境保護(hù)部門與稅務(wù)部門之間的職權(quán)劃分狀況，這一問題需要環(huán)境稅收立法予以統(tǒng)籌考慮、明確規(guī)定。

　　當(dāng)然，僅在立法中明確環(huán)境保護(hù)部門與稅務(wù)部門在環(huán)境稅征收管理中的地位和作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要構(gòu)建具體的機(jī)制，保障二者在工作中積極合作、互相協(xié)同。環(huán)境稅收立法應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以下機(jī)制：一是環(huán)境稅收信息共享機(jī)制，二是環(huán)境稅收征管的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，三是環(huán)境稅收問責(zé)機(jī)制。

　　環(huán)境稅收入應(yīng)當(dāng)由中央和地方共享

　　在規(guī)定環(huán)境稅的征收管理由稅務(wù)部門負(fù)主要職責(zé)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)對稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的分工予以明確。在我國當(dāng)前的稅收管理體制下，中央稅以及中央與地方共享稅由國家稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，地方稅由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。劃分中央稅與地方稅的大致標(biāo)準(zhǔn)是，該稅種是否具有宏觀調(diào)控、再分配方面的屬性。

　　環(huán)境稅收入應(yīng)當(dāng)由中央和地方共享。這是因?yàn)椋阂环矫?，環(huán)境問題具有很強(qiáng)的外部性，往往會由地域性問題轉(zhuǎn)化為跨區(qū)域性問題，因而環(huán)境稅收入中應(yīng)當(dāng)提取一部分歸中央，以統(tǒng)籌治理跨區(qū)域環(huán)境污染問題。另一方面，大多數(shù)環(huán)境問題都需要地方政府解決，而地方政府尤其是基層政府治理環(huán)境污染的財(cái)力相對薄弱，因而有必要賦予地方部分征稅自主權(quán)和資金使用權(quán)。簡言之，環(huán)境稅應(yīng)為中央與地方共享稅，中央的環(huán)境稅收入用于治理跨地區(qū)、跨流域污染，地方的環(huán)境稅收入用于治理區(qū)域性污染。

　　為了保證環(huán)境稅收入專款專用，我國環(huán)境稅收立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定環(huán)境稅由國家稅務(wù)部門征收；同時(shí)，考慮到我國環(huán)境費(fèi)征收的現(xiàn)實(shí)情況以及地方治理污染的現(xiàn)實(shí)需求，立法還應(yīng)明確規(guī)定中央環(huán)境稅收入中要拿出一部分用于治理地方環(huán)境污染，具體額度根據(jù)地方政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的績效及具體的環(huán)境安全形勢而定。

　　近年來，我國環(huán)境保護(hù)法律制度日益健全、財(cái)稅體制改革逐步推進(jìn)，為加快環(huán)境稅收立法提供了有利的社會背景。同時(shí)，環(huán)境稅收立法必須考慮如何與日益完善的相關(guān)法律制度相配套和銜接，因而會更加復(fù)雜化。對環(huán)境稅的性質(zhì)、定位等問題進(jìn)行分析，是因?yàn)橄鄬τ谄渌麊栴}，這些問題具有引領(lǐng)立法方向的意義，將會對我國環(huán)境稅收立法的質(zhì)量和實(shí)施效果起到關(guān)鍵性決定作用。

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