近日，湖北省畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)自上而下腐敗窩案被檢查機(jī)關(guān)曝光，一時(shí)引起社會強(qiáng)烈反響。湖北省畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)大到省級畜牧獸醫(yī)局一個(gè)處室的處長，小到地級市畜牧醫(yī)局下轄一個(gè)獸醫(yī)站的站長，共27人，通過隱蔽途徑非法收取回扣等方式，共貪污國家財(cái)政用于“國家動物疫病強(qiáng)制免疫計(jì)劃”的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金共計(jì)3600余萬元。這些被貪污的公共財(cái)政資金，本來應(yīng)該全部用于免費(fèi)給農(nóng)民飼養(yǎng)的家畜打疫苗，結(jié)果卻成了這些基層“蛀蟲”的貪腐來源。

　　財(cái)政資金使用過程中的漏洞

　　問題究竟出在哪里？我們應(yīng)該從中汲取哪些教訓(xùn)？分析此案例，我們發(fā)現(xiàn)，“8毛錢”的疫苗背后其實(shí)隱藏著巨大的公共財(cái)政資金使用與管理的漏洞。問題的關(guān)鍵在于，公共財(cái)政資金的“最后一公里”，尚未被納入有效的監(jiān)管系統(tǒng)。公共財(cái)政資金的“最后一公里”，即公共財(cái)政資金流向提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的供應(yīng)方階段。該階段的主要形式有兩種：一是政府購買公共服務(wù)或產(chǎn)品，財(cái)政資金流向市場主體；二是政府直接提供公共服務(wù)或產(chǎn)品，財(cái)政資金依然留在政府內(nèi)部，只是從一個(gè)部門轉(zhuǎn)移到另外一個(gè)部門或政府下屬事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)。

　　“國家動物疫病強(qiáng)制免疫計(jì)劃”（以下簡稱“免疫計(jì)劃”）是一項(xiàng)國家性戰(zhàn)略計(jì)劃，根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規(guī)要求，為認(rèn)真貫徹《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃》而制定的，其內(nèi)容包括對高致病性禽流感、口蹄疫、高致病性豬藍(lán)耳病、豬瘟等4種動物疫病實(shí)行強(qiáng)制免疫。眾所周知，公共政策的背后必須有“人”“財(cái)”“物”的資源跟進(jìn)，才能夠得以實(shí)施。

　　根據(jù)農(nóng)業(yè)部近幾年所印發(fā)的《“國家動物疫病強(qiáng)制免疫計(jì)劃”的通知》可知，負(fù)責(zé)此項(xiàng)政策落實(shí)的業(yè)務(wù)主管部門是各級農(nóng)業(yè)部門，具體實(shí)施單位是其所屬獸醫(yī)部門。支持此項(xiàng)政策得以實(shí)施的主要資金來源分兩類：一是中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼；二是地方政府專項(xiàng)配套資金。根據(jù)文件，我們可以很容易厘清兩件事情：一是用于“國家動物疫病強(qiáng)制免疫計(jì)劃”的公共財(cái)政資金，屬于農(nóng)業(yè)部門下屬獸醫(yī)部門的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，主要采用自上而下的“條條”管理模式。在湖北省，農(nóng)業(yè)部門中獸醫(yī)系統(tǒng)與畜牧系統(tǒng)合并為畜牧獸醫(yī)局，主司該專項(xiàng)資金的使用、管理與監(jiān)督責(zé)任；二是公共財(cái)政資金的“最后一公里”的使用與管理權(quán)主要由地方畜牧獸醫(yī)局及其重大動物疫病防控處、基層獸醫(yī)站等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。此類機(jī)構(gòu)享有巨大的權(quán)力，包括強(qiáng)制免疫動物疫病疫苗的采購、保存、使用監(jiān)管，制定并執(zhí)行強(qiáng)制免疫計(jì)劃實(shí)施方案等具體工作。財(cái)政部門僅對此過程中所需經(jīng)費(fèi)等負(fù)有“文件式”監(jiān)管責(zé)任。

　　財(cái)政資金管理與監(jiān)督存在的問題

　　由此可見，用于“免疫計(jì)劃”的公共財(cái)政資金管理與監(jiān)督存在以下兩方面的主要問題：一是資金管理系統(tǒng)相對封閉。此項(xiàng)目所涉及的公共財(cái)政資金，實(shí)際上是各級畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)內(nèi)部的專項(xiàng)資金，屬其“固有利益”，主要由各級畜牧獸醫(yī)部門負(fù)責(zé)資金分配、使用、管理與問責(zé)。畜牧獸醫(yī)部門在公共財(cái)政資金的“最后一公里”，按照文件可以決定疫苗服務(wù)“由誰提供”、“如何提供”、“如何付款”等重要事項(xiàng)?？梢哉f，公共財(cái)政資金在“最后一公里”的管理系統(tǒng)相對封閉，各級畜牧獸醫(yī)部門擁有較大自由裁量權(quán)。二是有效資金外部監(jiān)管系統(tǒng)長期缺位。按照文件規(guī)定，盡管財(cái)政部門負(fù)有一定的“經(jīng)費(fèi)監(jiān)管責(zé)任”，但實(shí)際上，由于此項(xiàng)資金主要屬于畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)的專項(xiàng)資金，受專項(xiàng)資金性質(zhì)所限，財(cái)政部門并不能對此資金的具體流向、使用效果等展開詳細(xì)的監(jiān)督與問責(zé)。另外，“免疫計(jì)劃”及其財(cái)政資金“最后一公里”的具體實(shí)施工作具有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，這不僅給日常監(jiān)督工作造成困擾，而且為擁有較大自由裁量權(quán)的各級畜牧獸醫(yī)部門提供了活動空間，由此也給相關(guān)行業(yè)與機(jī)構(gòu)提供了尋租的機(jī)會。

　　由于專項(xiàng)財(cái)政資金的使用與管理系統(tǒng)過于封閉，同時(shí)又長期缺乏有效的外部監(jiān)管系統(tǒng)，所以才給湖北省畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)的各類貪腐行為創(chuàng)造了可乘之機(jī)。我們有理由擔(dān)憂，從2008年至2010年，每年中央財(cái)政下?lián)芗案魇〖壺?cái)政配套用于重大動物疫病疫苗補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)合計(jì)50多億元，真正用于為“三農(nóng)”服務(wù)的實(shí)際資金規(guī)模有多大？

　　不能放松公共財(cái)政資金使用的“最后一公里”

　　世界各國反腐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，防治腐敗的關(guān)鍵一環(huán)就是要抓住公共財(cái)政資金的“牛鼻子”，尤其不能放松公共財(cái)政資金使用的“最后一公里”。因?yàn)椋行岣摺白詈笠还铩钡馁Y金使用、管理與監(jiān)督等工作效果，將直接影響國家宏觀政策的實(shí)際實(shí)施效果，更會影響到百姓對政府的信任度和擁護(hù)度。另外，中共十八屆四中全會明確提出要完善監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)力對行政權(quán)力的有效監(jiān)督與約束，其中包括完善檢查、監(jiān)察、審計(jì)三大主要監(jiān)督子系統(tǒng)。從湖北畜牧系統(tǒng)反貪成果來看，檢查與審計(jì)合力推動反腐，是今后反腐工作的重要路徑。審計(jì)監(jiān)督以財(cái)政資金流為主要線索，可以向紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督提供專業(yè)性、技術(shù)性的信息與數(shù)據(jù)，進(jìn)而幫助紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)深入推動反腐倡廉工作，更可以為完善公共財(cái)政管理體制建設(shè)提供重要依據(jù)。

　?。ㄗ髡邽橹袊鐣茖W(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員）