原標(biāo)題：養(yǎng)老金入市步伐明顯加快 社科院專家稱與托市無關(guān)

　　7月21日，據(jù)新華社報道，山東省將1000億元職工養(yǎng)老保險結(jié)余基金委托全國社?；鹄硎聲顿Y運(yùn)作，首批100億元已劃轉(zhuǎn)到位，其余資金正在歸集。7月21日當(dāng)天，廣東省也宣布，與全國社?；鹄硎聲暮献鲗⒀悠谌辍?/p>

　　就在7月13日，《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）結(jié)束征求意見。7月24日，人力資源和社會保障部的二季度新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人李忠表示，人社和財政兩部委一共收到反饋意見1000余條，其中支持型的意見占61%左右，集中熱點(diǎn)便是養(yǎng)老保險基金投資股市的問題。李忠表示，接下來會對意見進(jìn)行認(rèn)真梳理、研究，對管理辦法作出一些相應(yīng)修改。

　　各種跡象表明，中國養(yǎng)老金入市正在加快步伐。

　　時代周報記者 陳舒揚(yáng) 發(fā)自北京

　　公開數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國養(yǎng)老基金歷年結(jié)余超過3.5萬億元，最主要部分是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金，占3.18萬億元。人力資源和社會保障部日前稱，扣除預(yù)留支付資金后，兩萬多億元可納入投資運(yùn)營范圍。

　　城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余最為充裕的地區(qū)依次為廣東、江蘇、浙江、山東、四川、北京、遼寧、山西、上海，均超過千億元。根據(jù)已披露的信息，至2014年末，全國社保基金年均投資收益率為8.36%，2014年收益率達(dá)到11.43%。按照相關(guān)政策規(guī)定，全國社?；鹜顿Y股票的比例最高為40%。

　　廣東省在2012年首開先例，將1000億元養(yǎng)老基金委托全國社?；鹄硎聲芾恚顿Y期限暫定兩年。廣東省社保局日前對外表示，目前1000億元委托資金累計收益173.36億元，按合同約定，廣東已收回應(yīng)得收益117.78億元。

　　未來，養(yǎng)老金將如何大面積入市？根據(jù)《辦法》，養(yǎng)老基金運(yùn)作涉及四個主體，分別是委托人、受托人、托管人、投資管理人。各省地方政府作為養(yǎng)老基金投資的委托人，與養(yǎng)老基金投資受托機(jī)構(gòu)簽訂委托投資合同，受托機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老基金托管機(jī)構(gòu)簽訂托管合同、與養(yǎng)老基金投資管理機(jī)構(gòu)簽訂投資管理合同。其中，養(yǎng)老基金投資的委托人是各地方政府，受托人是指國家設(shè)立、國務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)，如全國社?；鹄硎聲?/p>

　　全國社?；鹄硎聲闪⒂?000年，是國務(wù)院直屬的事業(yè)單位。全國社?；鹄硎聲欠駥⒊蔀楦鞯鼗攫B(yǎng)老保險基金的“大管家”？養(yǎng)老保險基金究竟該怎樣投資入股市？《辦法》的出臺意味著什么？時代周報記者就此采訪了著名社會保障專家、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文。

　　加快養(yǎng)老金改革與托市無關(guān)

　　時代周報：目前，外界多把養(yǎng)老金入市跟近期的股市波動聯(lián)系在一起。你認(rèn)為養(yǎng)老金入市的步伐快慢，會否將股市的短期表現(xiàn)納入考慮范疇？

　　鄭秉文：十八屆三中全會以后的改革都在按部就班地進(jìn)行，投資體制改革是三中全會的決定里的重要內(nèi)容，有關(guān)部門早就開始這項(xiàng)工作了，《辦法》發(fā)布恰好碰上股市跌得厲害的那幾天—我認(rèn)為這是個巧合。當(dāng)然也不排除決策部門的良好愿望，作為一個順手人情、順手利好，在這個時候放出消息，這只是我的個人猜測。

　　養(yǎng)老保險基金投資體制的改革已經(jīng)進(jìn)行十年了，十年里有三次改革的機(jī)會，這次終于有一個文字性的東西出臺，它是改革的自然結(jié)果，跟股市的表現(xiàn)沒有關(guān)系。如果有人說這是政府要托市，我則認(rèn)為中央政府不會這么做，更不會這么想。從理論上和觀念上來說，這種說法也是錯誤的，養(yǎng)老基金投資唯一的目的就是為受益人獲得最大的收益，任何其他影響決策的因素都是不應(yīng)該的，這是養(yǎng)老基金投資的重要原則，是養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個常識，任何國家都是如此。所以，類似“（養(yǎng)老基金）為國民經(jīng)濟(jì)服務(wù)”這樣的口號都是錯誤的。養(yǎng)老基金的機(jī)構(gòu)投資者在投資策略上應(yīng)該獨(dú)立判斷，不受外部干擾，更不受任何操縱，這就是建立良好的法人治理結(jié)構(gòu)的目的和好處。

　　首創(chuàng)養(yǎng)老金基金信托模式

　　時代周報：《養(yǎng)老保險基金投資管理辦法（征求意見稿）》有哪些值得關(guān)注或者說比較重要的條款？

　　鄭秉文：就條款來講，它是國際化、格式化的，沒有什么太特別的地方，如果說一定有特殊的地方，就在于我們的制度模式的選擇。

　　養(yǎng)老保險基金的投資體制，在全世界分這么幾種：第一種以美國為例，全部購買國債；第二種以加拿大為例，成立一個專門的機(jī)構(gòu)管理投資；第三種則是像香港和智利那樣，由個人繳費(fèi)形成賬戶基金，由個人決策去投資，而不是國家代管。這三種體制，中國一個都沒有選，而是選擇委托給現(xiàn)成的一個機(jī)構(gòu)—在這個《辦法》當(dāng)中，養(yǎng)老保險基金的投資充分體現(xiàn)了信托的性質(zhì)。

　　中國選擇的這種信托性質(zhì)的模式，是很少見的模式。雖然《辦法》沒有直接點(diǎn)明，但其實(shí)目前的受托機(jī)構(gòu)就是全國社?；鹄硎聲?，它至今是國內(nèi)一個非常好的、龐大的、國有的、專業(yè)化的機(jī)構(gòu)投資者，我們國家采取的就是把分散在全國各地的基本養(yǎng)老保險基金集中起來，從各個省份逐步上交到中央，由中央統(tǒng)一交給它運(yùn)營。這個投資模式在世界上是沒有過的，這是特別的地方。作為一家專業(yè)的機(jī)構(gòu)投資者，全國社保基金理事會除了自營，還會把很大一部分資金委托給外部的投資管理人，形成一個“二次委托-代理”的關(guān)系。

　　時代周報：《辦法》規(guī)定，各地可以委托國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營，按照你剛才提到的，只有全國社?；鹄硎聲梢宰鳛轲B(yǎng)老基金的受托機(jī)構(gòu)？

　　鄭秉文：雖然沒有明確指出，但目前來看，只有它一個符合條件。至于以后有沒有其他的機(jī)構(gòu)，那是以后的事了。全國社?；鹄硎聲菄鴦?wù)院直屬的事業(yè)單位，不是國企，可以說是一個很特殊的機(jī)構(gòu)。

　　自行投資不利于提高統(tǒng)籌層次

　　時代周報：有關(guān)養(yǎng)老金的投資體制，此前也提過不同方案，比如各省自己管理。各省自己管理和交由全國社?；鸸芾碛惺裁磪^(qū)別？各有何利弊？

　　鄭秉文：十年來，在養(yǎng)老保險金投資體制改革的進(jìn)程中，確實(shí)有過這樣的聲音，說要允許各省自己投資，各省的積極性也很高，但是口子一直沒開，政策最終沒有形成，最后還是選擇中央統(tǒng)一拿走進(jìn)行投資管理。中央統(tǒng)一管理也有不同的方式，比如2011年的改革，嘗試的就是建立一個新的機(jī)構(gòu)來管理投資這筆錢，而不是交給全國社?；稹?/p>

　　學(xué)界對此的爭論也很多，有人認(rèn)為應(yīng)該允許各省自己投資。這么多年來，我一直是堅決反對各省自行投資的，我認(rèn)為中央之所以沒有允許地方自己去投資，就是因?yàn)樗鼤砗芏鄦栴}。

　　最大的問題是會固化地方的利益，使提高養(yǎng)老保險金的統(tǒng)籌層次更難。中國養(yǎng)老保險制度最大的問題是統(tǒng)籌層次太低。政策制訂是由中央統(tǒng)一出臺的，也就是決策權(quán)在中央，可是錢在地方，征繳和支付都由地方政府進(jìn)行，收入和支出的平衡就在地方層面上，也就是說執(zhí)行權(quán)在地方，這樣就出現(xiàn)了嚴(yán)重的事權(quán)財權(quán)的不匹配。中央從來就想讓財權(quán)事權(quán)匹配、從來就想讓統(tǒng)籌層次提高，可是這么多年過去了，進(jìn)展甚微。

　　1991年國發(fā)33號文《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》就要求“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”，但是24年過去了，省級統(tǒng)籌依然沒有實(shí)現(xiàn)，全國只有幾個直轄市和陜西省實(shí)現(xiàn)了真正的省級統(tǒng)籌，錢在省里邊掌握著。連省一級的統(tǒng)籌都沒有實(shí)現(xiàn)，更不要說實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌了。

　　統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險制度最大的缺陷之一。這個缺陷的存在派生出好多問題，導(dǎo)致這個制度的運(yùn)營質(zhì)量很差，效率低下，老百姓(60.99， -6.64， -9.82%)怨言也很大。這一缺陷導(dǎo)致問題有多嚴(yán)重？可以舉幾個方面說明。比如，地區(qū)之間是割裂的，養(yǎng)老保險不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移；此外，還導(dǎo)致財政補(bǔ)貼成為剛性的，收不抵支的省份必須由中央進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，而沿海的、發(fā)達(dá)的省份有大量的結(jié)余，卻成了地方利益，不能用于全國范圍內(nèi)的橫向調(diào)劑，大量結(jié)余放在那里貶值，這是典型的宏觀資金運(yùn)營效率低下。從全國層面看，相當(dāng)于財政轉(zhuǎn)移支付變相地“置換”為養(yǎng)老保險的資金的沉淀，它們又成為國有銀行的低息存款。

　　這兩個例子是為了說明提高統(tǒng)籌層次的迫切性。提高統(tǒng)籌層次是基本養(yǎng)老保險制度的一個基本目標(biāo)，也是《社會保險法》規(guī)定的目標(biāo)。如果允許地方自己投資，就等于跟這個目標(biāo)南轅北轍。

　　時代周報：除了統(tǒng)籌層次的考慮，不允許地方自行投資還會出于哪些考慮？

　　鄭秉文：各省分散投資將會面臨一些額外的風(fēng)險。首先，30多個省份，一旦以省為單位進(jìn)行投資的話，馬上面臨一個問題，就是治理結(jié)構(gòu)如何建立。比如說投資主體是誰？省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)？大類資產(chǎn)配置的戰(zhàn)略由誰來決定？誰說了算數(shù)？還是由各個縣、市把錢直接給投資機(jī)構(gòu)？建立治理機(jī)構(gòu)是控制投資風(fēng)險的第一道關(guān)口。

　　第二個問題，跟中央相比，投資的專業(yè)性很強(qiáng)，各個省的投資專業(yè)人才相對缺乏，尤其是中西部地區(qū)；第三個問題是，各省的收益率肯定存在差別，甚至?xí)霈F(xiàn)較大的差別。作為基本養(yǎng)老保險制度，存在這些差別就不好向國民進(jìn)行交代，尤其是涉及參保人個人利益時。比如個人賬戶的收益率，如果東部省份的利率較高，西部省份的投資回報率較低甚至出現(xiàn)負(fù)值時，這公平嗎？如何向參保人解釋？第四個問題是，如果各省份放開，在省級行政部門控制資金的情況下，會否出現(xiàn)利益輸送？全國發(fā)展這么不均衡，會否出現(xiàn)“級差地租”？如何防止出現(xiàn)尋租現(xiàn)象？所有這些，都是行政權(quán)力控制基金運(yùn)作的最可怕之處。這樣的話，就會產(chǎn)生第五個問題，即不利于資本市場繁榮發(fā)展的一些不健康因素有可能滋生，這既不利于資本市場，也不利于社保制度發(fā)展。

　　“奶酪”大小決定態(tài)度不同

　　時代周報：現(xiàn)在《辦法》的征求意見已經(jīng)結(jié)束，對于各省份來說，是否應(yīng)該已經(jīng)做好將養(yǎng)老保險基金的結(jié)余部分交給全國社?；鹄硎聲蚶淼臏?zhǔn)備？

　　鄭秉文：從道理上來講，只要《辦法》一通過、正式出臺，就應(yīng)該執(zhí)行，但是各省份的情況不一樣，對政策的感覺、態(tài)度也是有差異的。

　　各省份的情況可分三類：第一類有大約不到十個省份，基金的積累非常少，每年都需要財政補(bǔ)貼，基本上收不抵支。對這些省份來講，《辦法》的出臺是無所謂的，或者說它會支持中央的政策，隨大流，因?yàn)楸緛硪矡o資可投；第二類也有十來個省份，他們有結(jié)余，但是不多、沒有超過千億元，可說是“小康”省份。對于他們來說，保有這部分資金，盡管說是存放在財政專戶里，但是通過財政專戶存銀行畢竟也是重要的管轄權(quán)，他們更愿意自己保管，那是他們的地盤，他們的奶酪，別人不應(yīng)該動；第三類就是那些結(jié)余比較多的、超過千億元的省份，他們的心里是比較矛盾的，一方面錢越多壓力越大，握著的錢越多，貶值的風(fēng)險也越大，責(zé)任就越大，所以他們愿意拿出一部分錢來—尤其對一些開明的地方領(lǐng)導(dǎo)來說—他們想獲取較高的收益。但是另外一方面，這些錢是很多年來沉淀下來的，毫無疑問是地方利益，放在自己手里面會感覺更踏實(shí)。

　　時代周報：你說過，由于基本養(yǎng)老保險基金的性質(zhì)不同于此前運(yùn)營的、主要來自于財政轉(zhuǎn)移支付的全國社?；穑?，全國社?；鹄硎聲鳛槭芡袡C(jī)構(gòu)需要新搭臺子，另外建立起一套風(fēng)控體系和管理體制，各省份委托人也需要建立起工作機(jī)制。請具體說說，基本養(yǎng)老保險基金投資入市的管理鏈條中存在哪些需要面對的問題？

　　鄭秉文：作為一個機(jī)構(gòu)，全國社?；鹄硎聲\(yùn)營兩筆錢，這兩筆錢的性質(zhì)不同。比如全國社?；鹄硎聲F(xiàn)在管理的1.5萬億元，基本是不考慮流動性要求的，而從地方收上來的基本養(yǎng)老保險基金不是這樣，不得不考慮一定的流動性問題。各地沒有精算制度，不知道收支的資金流何時、會出現(xiàn)什么樣的變化，需要從中央抽回多少養(yǎng)老基金予以注入，或財政補(bǔ)貼能解決多少（中央和地方兩級財政），還能有多少缺口等。

　　當(dāng)然，要求地方做到這些精算也是很難辦到的。在國家層面，人力資源社會保障的精算處只有三人，省級社保部門一般只有一個人兼職負(fù)責(zé)此事。英國財政部有個精算署（GAD），由150人組成；小小的哥斯達(dá)黎加只有470萬人，但它的社保局有個精算處，25人；美國基本養(yǎng)老保險信托基金（OASDI）從1940年開始發(fā)布年報，7月22日剛剛發(fā)布的2015年《年報》，這是該國的第75個年報。在這個266頁的年報里，一如既往對短期（未來10年，即2015-2024年）和長期（未來75年，即2015-2089年）進(jìn)行精算，美國社保總署設(shè)有總精算師，每年都要對其作出“精算說明”，附在后面。雖然我國沒有精算，不知道未來養(yǎng)老基金發(fā)展的走向，但必須要考慮到流動性。其實(shí)，《辦法》已經(jīng)規(guī)定“受托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老基金單獨(dú)管理，集中運(yùn)營，獨(dú)立核算”，所以，社保基金理事會內(nèi)就應(yīng)該建立另一套體系，并跟現(xiàn)有的體系之間設(shè)有防火墻，獨(dú)立運(yùn)營這個基金池。這需要全國社?；鹄硎聲?nèi)部做很多工作，增加人手、增加部門。對各省份來說，按現(xiàn)在這個《辦法》的框架，等于增加各省份的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作量，他們需要?dú)w集、上繳資金，這些不可能一步到位，需要兩三年的時間，即便兩三年上繳完畢了，存量解決了，還有增量需要處理，所以這也會成為他們的工作常態(tài)。

　　強(qiáng)化個人賬戶功能

　　時代周報：《辦法》指出，養(yǎng)老基金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計不得高于基金資產(chǎn)凈值的30% 。如何評價這一限額的設(shè)定？

　　鄭秉文：我個人是贊同的，認(rèn)為這個比例是核實(shí)過的。它有幾個參照，第一個是1.5萬億元全國社?；穑渲型顿Y于股市的最高限額是40%，高于30%，這是應(yīng)該的，因?yàn)樗膩碓粗饕獊碜载斦D(zhuǎn)移支付和博彩收入，對它來講沒有支付的明確要求，所以對流動性也沒有什么要求，投資股票的比例高一點(diǎn)也沒有關(guān)系。

　　第二個參照是，國外的基本養(yǎng)老保險金投資于股票的部分都高于30%。比方說加拿大、日本、韓國、瑞典，南非，這些國家一般都達(dá)到百分之六七十。這樣高的比例出于兩個原因，一是他們的資本市場比我國成熟很多，二是他們有相當(dāng)一部分是投資到海外或境外股市的，一般來說占股票投資規(guī)模的一半左右—剔除海外這一塊，只算國內(nèi)股票投資的話，也就是百分之四五十。

　　第三個參照是我國的企業(yè)年金。企業(yè)年金的規(guī)定也是30%，企業(yè)年金也是大家繳費(fèi)形成的，從企業(yè)年金基金投資的第一單算起，到今年剛好過了10年。10年來它的加權(quán)平均收益率高達(dá)7.87%，2014年高達(dá)9.30%。實(shí)踐證明，基本養(yǎng)老保險設(shè)定30%的比例是合適的，企業(yè)年金基金就是明證之一。

　　時代周報：目前，養(yǎng)老基金的投資績效與職工個人的養(yǎng)老金待遇尚無直接關(guān)聯(lián)，以后是否有可能建立聯(lián)系？

　　鄭秉文：養(yǎng)老金發(fā)放的多少跟繳費(fèi)的基數(shù)、年限、費(fèi)率有關(guān)，跟投資收益率沒有什么關(guān)系?；鹜顿Y體制屬于后臺，跟前臺的養(yǎng)老金發(fā)放沒有什么關(guān)系。

　　但是我們應(yīng)該考慮到一個問題。我國實(shí)行的是統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，在這樣的制度下，養(yǎng)老金是由基礎(chǔ)養(yǎng)老金（社會統(tǒng)籌部分）和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成的，投資收益的好壞與基礎(chǔ)養(yǎng)老金沒有關(guān)系，但從理論上講應(yīng)該和個人賬戶基金的收益有很大關(guān)系，收益率高，退休的時候賬戶資產(chǎn)余額就越多。非常遺憾的是，在過去十幾年里，統(tǒng)賬結(jié)合這個概念已經(jīng)模糊了，養(yǎng)老金普遍每年漲10%，10多年了，大家都已經(jīng)習(xí)慣了，社會統(tǒng)籌和個人賬戶的邊界已經(jīng)模糊了，個人賬戶這個激勵機(jī)制越來越弱、幾乎蕩然無存。

　　我個人認(rèn)為，應(yīng)該借著養(yǎng)老金投資體制的建立，重新確立個人賬戶的激勵機(jī)制，明確個人賬戶養(yǎng)老金的多寡是跟投資收益是有關(guān)系的，投資收益高，賬戶養(yǎng)老金就多。這就要求十分明確社會統(tǒng)籌和個人賬戶的制度邊界，賬戶的歸賬戶，統(tǒng)籌的歸統(tǒng)籌。我個人強(qiáng)烈呼吁強(qiáng)化個人賬戶的概念，強(qiáng)化個人賬戶的功能，重新確立二十多年前引入和建立個人賬戶的作用，明確個人賬戶多繳多得、明確投資收益越高、個人賬戶收益越多，加強(qiáng)賬戶和個人之間的聯(lián)系。

　　通過個人賬戶增強(qiáng)制度的激勵性，提高參保人的積極性，這完全符合黨的十八屆三中全會指出的“完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機(jī)制，確保參保人權(quán)益”的戰(zhàn)略部署。《辦法》對各省份作為委托人規(guī)定的職責(zé)包括“根據(jù)受托機(jī)構(gòu)提交的養(yǎng)老基金年度收益率，進(jìn)行養(yǎng)老基金的記賬、結(jié)算和收益分配”，很顯然，對社會統(tǒng)籌和個人賬戶如何具體記賬等，還需另行規(guī)定，這是養(yǎng)老保險制度全面深化改革的任務(wù)之一，已經(jīng)與《辦法》沒有太大關(guān)系了，但是投資體制的建立畢竟是一個促進(jìn)。當(dāng)然，收益率如何記賬，涉及養(yǎng)老保險制度下一步深化改革的方向，如果實(shí)行名義帳戶制（NDC），賬戶計入的收益率就應(yīng)該遵循另外一個規(guī)則，那時就與“真實(shí)收益率”脫鉤了，真正的NDC計入的利率應(yīng)該是生物收益率，這是下一步改革的制度選擇問題。但不管怎樣，投資收益率越高，基金收入就越多，制度的支付能力就越強(qiáng)。