□本報記者 肖敏

　　日前，民航局正式印發(fā)《加強民航法治建設(shè)若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。《若干意見》有哪些主要特點？目前我國民航法治建設(shè)現(xiàn)狀如何，還需要如何完善？落實《若干意見》的關(guān)鍵是什么？帶著一系列問題，本報記者采訪了民航局政策法規(guī)司副司長郭仁剛，對《若干意見》進行了深入解讀。

　　民航法治建設(shè)具備良好基礎(chǔ)

　　記者：為什么要制定《若干意見》？《若干意見》有哪些主要特點？

　　郭仁剛：2014年，為加快建設(shè)社會主義法治國家，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面依法治國作出總體部署。為了貫徹落實黨中央部署，立足民航法治建設(shè)實際，民航局在充分調(diào)研并聽取民航地區(qū)管理局、航空公司、機場和民航院校等單位意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復討論修改，形成了《若干意見》最終稿。

　　《若干意見》立足民航法治建設(shè)實際，科學部署了推進民航法治建設(shè)的主要任務，提出了民航法治建設(shè)在法規(guī)體系、能力建設(shè)、法治思維等方面的一系列新觀點、新舉措和總體目標，對民航法治建設(shè)具有指導意義，可以說是民航法治建設(shè)的“風向標”。同時，《若干意見》不僅從民航行政機關(guān)主體的角度提出了依法行政的主要目標和任務，還從民航市場主體角度勾勒出整個行業(yè)的法治建設(shè)藍圖，對整個行業(yè)的立法、執(zhí)法、守法、用法作出全面部署，必將有力推動民航法治建設(shè)進程。

　　記者：您提到《若干意見》是“立足民航法治建設(shè)實際”，我國民航法治建設(shè)現(xiàn)狀如何？

　　郭仁剛：目前我國民航法治建設(shè)已經(jīng)具備了良好基礎(chǔ)。自2004年《國務院關(guān)于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》發(fā)布以來，民航局緊緊圍繞“強化理念，構(gòu)建制度，建設(shè)隊伍，提升效能”，通過深化體制改革、強化依法行政理念，完善各級職責分工、切實轉(zhuǎn)變政府職能，加快法制建設(shè)、健全民航法規(guī)體系，加強隊伍建設(shè)、滿足監(jiān)管工作需要，規(guī)范執(zhí)法行為、創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管方式，加強執(zhí)法監(jiān)督、確保執(zhí)法公正廉潔等，大力推動民航法治建設(shè)進程。

　　我國已初步形成了由1部法律（《民用航空法》）、30部行政法規(guī)和行政法規(guī)性文件以及122部現(xiàn)行有效規(guī)章組成的多層次、基本完備的民航法規(guī)體系框架，行業(yè)監(jiān)管體制機制得到完善，監(jiān)管隊伍建設(shè)基本可以滿足行業(yè)運行和管理要求。但是，我國民航法治建設(shè)在有些方面還有待完善。個人認為，民航立法協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性、立法工作質(zhì)量還有待提高，民航行政機關(guān)職責、行政執(zhí)法行為還需要重新梳理規(guī)范，監(jiān)管隊伍的執(zhí)法能力有待增強，內(nèi)外部法律環(huán)境需要改善，增強從業(yè)者和消費者的守法、用法意識也迫在眉睫。

　　立法、執(zhí)法、守法、用法有待完善

　　記者：您剛才提到民航立法協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性還有待增強，對此，《若干意見》制定了哪些有針對性的措施？

　　郭仁剛：長期以來，我國民航立法缺乏整體規(guī)劃，導致協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性不足。為了科學指導民航法治建設(shè)，增強立法系統(tǒng)性，民航局正在編制民航“十三五”立法規(guī)劃。該立法規(guī)劃將作為“十三五”期間行業(yè)立法的依據(jù)，與年度立法計劃結(jié)合，每年更新。通過在“十三五”期間實施該規(guī)劃，逐步實現(xiàn)民航法規(guī)體系由完成數(shù)量向完善體系轉(zhuǎn)變。

　　除立法缺乏整體規(guī)劃外，民航規(guī)章、規(guī)范性文件也存在一些相互抵觸和沖突的問題。這種“碎片化”現(xiàn)象導致政策“紅利”對沖，制約行業(yè)發(fā)展。民航局將建立健全清理的常態(tài)機制，對相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進行梳理。民航局政策法規(guī)司也將在相關(guān)司局起草規(guī)章階段提前介入，保證規(guī)章配套銜接，同時加快立法速度，推進民航治理體系現(xiàn)代化。

　　記者：您所說的“民航行政執(zhí)法行為還需要重新梳理規(guī)范”，《若干意見》中是如何給出指導意見的？

　　郭仁剛：規(guī)范行政執(zhí)法行為是實現(xiàn)民航治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。規(guī)范行政執(zhí)法行為，目前具體而言就是要統(tǒng)一并完善執(zhí)法程序和操作流程，統(tǒng)一民航行政執(zhí)法檢查單，統(tǒng)一規(guī)范民航行政執(zhí)法裁量制度，統(tǒng)一行業(yè)監(jiān)管信息平臺。以民航行政執(zhí)法檢查單為例，目前針對同一項檢查內(nèi)容，不同地區(qū)管理局的行政執(zhí)法檢查單的表現(xiàn)形式往往不同，給行政執(zhí)法帶來了一些不便。目前，民航局正在以各執(zhí)法專業(yè)系統(tǒng)為單位，形成形式統(tǒng)一且包含所有檢查事項的行政執(zhí)法檢查單。

　　記者：在立法、執(zhí)法方面還有哪些問題需要解決？

　　郭仁剛：完善民航行政機關(guān)、企事業(yè)單位和社團組織之間的協(xié)作機制。《若干意見》中提出 “發(fā)揮社團的作用”，這是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的必然要求。由政府和企事業(yè)單位治理行業(yè)的機制需要改變，政府應給企業(yè)和社團組織留出更多的治理空間。民航后續(xù)立法也將秉承政府逐漸回歸公共服務、加強社會性管制的定位，發(fā)揮社團組織服務作用，積極參與行業(yè)自治。另外，在改善民航發(fā)展的外部司法環(huán)境方面，民航局將積極呼吁相關(guān)部門理解和支持，爭取通過司法解釋、指導案例等多種形式，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

　　記者：在守法和用法方面，民航還有哪些不足之處？

　　郭仁剛：守法、用法方面的不足主要體現(xiàn)在違法行為依然較多，行業(yè)法治意識有待增強。行業(yè)運行違法行為主要表現(xiàn)為三類：一類是主觀故意的法人違法，像一些機組超時等行為就屬于主觀故意違法，這種違法行為的發(fā)生多是受經(jīng)濟利益驅(qū)動。一類是員工過失，往往表現(xiàn)為發(fā)生一些孤立的事件。還有一類就是介于這兩類之間，企業(yè)并不想發(fā)生，員工不認同、不重視規(guī)章制度而導致的違法行為。

　　另外，在基層調(diào)研時，我們發(fā)現(xiàn)行業(yè)依法監(jiān)管在認識上和運用方面也存在誤區(qū)：行業(yè)監(jiān)管往往只以體現(xiàn)了民航特殊性的法律——《民用航空法》——為監(jiān)管依據(jù)。民航行業(yè)管理是社會管理的重要組成部分，行業(yè)執(zhí)法依據(jù)應當從國家的整個法規(guī)框架體系通盤考量，例如可以依據(jù)《安全生產(chǎn)法》《特種設(shè)備管理法》《無照經(jīng)營查處取締辦法》《關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》等法律法規(guī)進行民航行業(yè)管理。因此，加強法制培訓，提高工作人員的法治素養(yǎng)和依法辦事能力也是當前的工作重點之一。

　　落實《若干意見》

　　要抓“關(guān)鍵少數(shù)”和制度的實施

　　記者：《若干意見》從四個方面明確了16類基本任務，目前民航局重點推進的有哪些？

　　郭仁剛：在完善法規(guī)體系方面，推進立法規(guī)劃指導，制定民航“十三五”立法規(guī)劃；積極配合全國人大、國務院做好《民航法》修訂和《航空法》制定工作。

　　在加強監(jiān)管能力建設(shè)方面，嚴格依法依規(guī)執(zhí)法，統(tǒng)一并完善執(zhí)法程序和操作流程，統(tǒng)一民航行政執(zhí)法檢查單；進一步簡政放權(quán)，繼續(xù)取消和下放行政審批項目；加強監(jiān)察員培訓體系建設(shè)，完善監(jiān)察員培訓大綱，加大監(jiān)察員崗前培訓力度，完善管理考核。

　　在強化行業(yè)依法運行方面，完善民航行政機關(guān)、企事業(yè)單位和社團組織之間的協(xié)作機制，研究影響和制約行業(yè)發(fā)展的外部法律環(huán)境因素，提出相關(guān)法律法規(guī)的立改廢意見和建議，深度參與民航國際公約的制定修訂。

　　在增強守法、用法意識方面，增強行業(yè)法治意識，完善民航行政機關(guān)各級領(lǐng)導干部學法制度，發(fā)揮黨委（黨組）中心組學習平臺作用，加強領(lǐng)導干部法治思維培養(yǎng)。

　　記者：您認為將《若干意見》落到實處的關(guān)鍵是什么？

　　郭仁剛：落實《若干意見》的關(guān)鍵是抓“關(guān)鍵少數(shù)”和抓制度的實施。這里所說的“關(guān)鍵少數(shù)”就是民航行業(yè)各級領(lǐng)導干部?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”應該帶頭遵守法律，充分發(fā)揮領(lǐng)導干部的關(guān)鍵作用。孟子說“徒法不足以自行?！狈芍贫▽嵤┝?，并不代表它就能自動發(fā)揮作用。法律與制度，說到底還是要靠人來執(zhí)行和推動，各級黨組織和領(lǐng)導干部在法治建設(shè)方面必須發(fā)揮積極的推動作用。只有各級黨組織和領(lǐng)導干部對法治尊重和信仰，才能帶動全行業(yè)員工對法治的尊重和信仰。

　　此外，還要強化對法律實施的配套制度、體制、機制建設(shè)，確保法治實踐的有效推進。法治建設(shè)是需要客觀條件的，改善民航法治建設(shè)的客觀環(huán)境，加強行業(yè)內(nèi)部法治建設(shè)配套制度、機制建設(shè)，改善行業(yè)外部法律環(huán)境，是推進民航法治建設(shè)的需求和趨勢。目前，民航法律法規(guī)已經(jīng)相對完善，制度的實施在民航業(yè)更為迫切和關(guān)鍵。