繼今年4月21日國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）之后，能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎設施和公用事業(yè)領域首次被允許開展特許經(jīng)營。但由于多重原因疊加，社會資本對參與特許經(jīng)營領域項目的熱情始終不高。昨日，國家發(fā)改委發(fā)布消息稱，下半年將對已出臺的《辦法》落實情況進行檢查評估，同時，還將盡快完成《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》（以下簡稱《特許經(jīng)營法》）的草案。

　　立法：重在規(guī)范合作與退出機制

　　據(jù)悉，國家發(fā)改委是研究起草《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》牽頭部門。但由于立法進程緩慢，多方存有分歧，國家發(fā)改委最終選擇了一個過渡辦法，根據(jù)立法草案框架先出臺了《辦法》。

　　段和段律師事務所合伙人陳若劍表示，僅靠一部《辦法》不可能完全解決當前在特許經(jīng)營領域存在的諸多問題。某市場人士對北京商報記者說道，過去垃圾焚燒、污水處理等已經(jīng)向民間資本開放的領域，由于缺乏明確的管理制度規(guī)定，民間投資從立項到完成，需要履行大量涉及多個部門的行政審批程序，有的企業(yè)為了一個項目前后要蓋160多個章。

　　“《辦法》更像是‘權(quán)宜之計’，是在具體的《特許經(jīng)營法》出臺前用來規(guī)范特許經(jīng)營行業(yè)的一份總綱性質(zhì)的文件，況且《辦法》很難與更高層次的法律進行銜接。”陳若劍認為。

　　陳若劍表示，想要規(guī)范特許經(jīng)營領域，最重要的就是要有一部上位法，即《特許經(jīng)營法》。他表示，《特許經(jīng)營法》將會對特許經(jīng)營領域的方方面面進行更加細致化的規(guī)定，如何完善合作機制并規(guī)范相應的退出機制將是《特許經(jīng)營法》中的重點內(nèi)容?！按送?，一部明確的上位法也能夠促使與特許經(jīng)營領域相關的各個部門推出配套的規(guī)章制度。”陳若劍說道。

　　現(xiàn)狀：社會資本望而卻步

　　據(jù)了解，目前我國是世界上擁有特許經(jīng)營體系最多的國家，整體上處于“散、小、差”的狀態(tài)，主要集中在商業(yè)流通領域。

　　根據(jù)國家發(fā)改委秘書長李樸民的表述，我國開展基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營已有30多年。從最早的廣東沙角B電廠，到人們所熟知的“鳥巢”、北京地鐵4號線、14號線和16號線項目以及最近十余年來全國各地市政領域的污水、垃圾處理等項目，皆以特許經(jīng)營的方式實施。

　　除了時間長、范圍廣之外，我國在個別領域開展的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營已經(jīng)相對成熟。有數(shù)據(jù)顯示，在中國城市污水處理和公用水項目實施特許經(jīng)營的比例已經(jīng)分別達到了42%和20%。

　　盡管如此，社會資本對于涉及基礎設施和公共事務的特許經(jīng)營項目仍然保持著濃厚的觀望態(tài)度。中國人民大學經(jīng)濟學院教授鄭超愚分析認為，目前，不少基礎設施和公共事業(yè)項目都呈現(xiàn)投資金額巨大、回報率低等特性，此外，與政府合作也容易導致社會資本擔憂風險從而缺乏參與特許經(jīng)營的主動性和積極性。

　　作用：為項目合同加保險

　　國家發(fā)改委法規(guī)司司長李亢明確，特許經(jīng)營的核心是政府、社會雙方協(xié)商約定、共擔風險、長期合作、各展所長，共同提供優(yōu)質(zhì)的公用產(chǎn)品和服務。從這個意義上講，政府誠信履約至關重要。“特許經(jīng)營項目往往投資額大、周期長，涉及多方利益主體，同時與政府相關部門和一些中介機構(gòu)都有關，所以需要政府長期穩(wěn)定可預期的合作和支持機制?！?

　　從上世紀80年代開始，民間資本就已經(jīng)開始參與了高速公路、電廠等基礎設施的建設，緩解了基礎設施建設資金短缺的困境。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關法律，對原先簽訂的項目進行保護。

　　陳若劍也表示，對社會資本來說，與政府合作的不確定性是參與特許經(jīng)營的最大阻礙?！霸谠S多領域中，政府既扮演‘裁判員’又扮演‘運動員’，這讓很多社會資本擔憂在參與特許經(jīng)營過程中無法獲得相應的地位和利益?！标惾魟φf道。

　　在他看來，《特許經(jīng)營法》的出臺將給予社會資本一定的保障，同時還將制約政府在特許經(jīng)營中的權(quán)力。他表示，《特許經(jīng)營法》的根本就在于通過完善準入和退出機制，簡化審批程序，從而調(diào)動起社會資本對于進入特許經(jīng)營領域的熱情，減輕企業(yè)負擔。此外，還將通過法律手段規(guī)范政府的職能和權(quán)力，讓政府在參與特許經(jīng)營項目的過程中“言出必行”。

　　陳若劍表示，通過專項立法，可以改變目前對于基礎設施和公共事業(yè)領域鼓勵社會投資缺乏頂層設計和法律效力不足等問題，提供統(tǒng)一明確的準入標準，為社會資本的參與提供長期穩(wěn)定的制度安排。北京商報記者 肖瑋 南淄博