原標題：新增建設(shè)用地指標擬與農(nóng)轉(zhuǎn)非人口掛鉤

　　核心目的在于鼓勵中小城鎮(zhèn)承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

　　李樂

　　被本屆政府視為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展穩(wěn)定動力之一的新型城鎮(zhèn)化，正在極大地改變著中國的土地管理制度。在農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)開展試點之后，事關(guān)地方政府經(jīng)濟發(fā)展的新增建設(shè)用地指標審批，或?qū)⒃谀陜?nèi)發(fā)生變化。

　　國家發(fā)展改革委員會、國土資源部正在會同有關(guān)中央部委，研究將“城市吸納農(nóng)業(yè)人口落戶數(shù)量與新增建設(shè)用地指標增加規(guī)模掛鉤”的有關(guān)政策。屆時，在耕地保護總體原則保持不變的前提下，絕大部分中小城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量，將與地方新增建設(shè)用地指標“正相關(guān)”。

　　盡管轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式在中央、地方政府層面早已形成共識。但是，作為重要生產(chǎn)要素的土地，仍是地方政府發(fā)展經(jīng)濟基礎(chǔ)所在。最高決策層希望藉此引導地方政府實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，進而提升新型城鎮(zhèn)化的水平與效率。

　　前置條件

　　“現(xiàn)在還在研究，方向基本上定了，屆時，新增建設(shè)用地的增加規(guī)模，又會多一個重要的前置條件?！?月21日，一位地方國土資源廳的官員向《中國經(jīng)營報》記者表示，“新增建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤”(以下簡稱“農(nóng)轉(zhuǎn)非增減掛鉤”)的政策，正在緊張研究當中。

　　作為一項事關(guān)地方政府“最核心利益”的管理手段可能發(fā)生的調(diào)整，地方國土資源廳已經(jīng)從不同渠道收悉此事。與此同時，發(fā)展改革系統(tǒng)、國土資源系統(tǒng)也都在本系統(tǒng)內(nèi)，以非正式的方式，聽取此項政策調(diào)整可能涉及利益各方的意見和建議。

　　新增建設(shè)用地作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟所需的核心生產(chǎn)要素，一直以來也是各種土地管理政策的著力點和抓手。因此，新增建設(shè)用地的前置條件頗多，除正常新增建設(shè)用地審批程序外，農(nóng)村建設(shè)用地減少和節(jié)約利用、存量建設(shè)用地盤活情況等，都已經(jīng)或正在成為新增建設(shè)用地審批的前置條件。

　　中國目前實施最為嚴格的土地管理制度，由國土資源部通過指標管理的方式，逐級分解并審批新增建設(shè)用地指標，完成地方政府所需的新增建設(shè)用地審批。而每年的新增建設(shè)用地總量，由《土地利用總體規(guī)劃(2004~2020)》設(shè)定的保有18億畝耕地指標倒推設(shè)定。因此，新增建設(shè)用地審批一直十分嚴格。

　　“現(xiàn)在具體的技術(shù)操作方案還沒有出來，但是，方向已經(jīng)形成了共識，就是城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的數(shù)量，一定要與新增建設(shè)用地的增加規(guī)模掛鉤，這一點，已經(jīng)在國務(wù)院層面上，形成了共識?！币晃唤咏鼑临Y源部的權(quán)威人士稱。

　　根據(jù)國務(wù)院的工作安排，這項工作由國土資源部、國家發(fā)展改革委員會等中央部委協(xié)同研究和推進，并適時提出方案。爭取在2015年內(nèi)，能夠形成各方都能接受實施方案。

　　意在人口

　　盡管尚未有明確的技術(shù)實施方案，但“農(nóng)轉(zhuǎn)非人口增減掛鉤”政策，已經(jīng)在國務(wù)院層面進行了討論，并得到了分管國務(wù)院領(lǐng)導以及更高層面的決策層人士的認可，與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)試點等政策的初衷不同，該政策意在城鄉(xiāng)人口流動和改革現(xiàn)有的戶籍政策。

　　“‘農(nóng)轉(zhuǎn)非人口增減掛鉤’政策，是通過國家發(fā)展改革委員會的渠道報到國務(wù)院的。在此過程中，國家發(fā)展改革委員會和國土資源部進行了很有效率的意見溝通和交流，在這個基礎(chǔ)上，‘農(nóng)轉(zhuǎn)非人口增減掛鉤’政策的研究制定實施，被列入2015年工作重點?！鼻笆鍪墙咏鼑临Y源部的權(quán)威人士稱。

　　城鄉(xiāng)戶籍制度改革是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重要組成部分。按照國家發(fā)展改革委員會的工作計劃，2015年要爭取落實放寬戶口遷移政策，完善配套措施，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。出臺實施居住證管理辦法，以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)等一系列工作。

　　“人口向中小城鎮(zhèn)流動、集中，進而提高土地利用效率、勞動生產(chǎn)率，是目前決策層在新型城鎮(zhèn)化政策推行過程中的核心思路。所以，作為與人口流動最為相關(guān)的戶籍政策，就必須要有配套的改革措施，而‘農(nóng)轉(zhuǎn)非人口增減掛鉤’政策，就是希望通過土地這個閘門，督促、鼓勵地方政府，抓緊落實戶籍改革政策?！鼻笆鼋咏鼑临Y源部的權(quán)威人士稱。

　　記者了解到，除了“農(nóng)轉(zhuǎn)非人口增減掛鉤”政策這一前置條件外，還將有多項圍繞戶籍制度改革的督促性政策和管理手段正在研究、醞釀當中，其核心目的即是在于促使地方政府放開中小城鎮(zhèn)落戶限制，引導非農(nóng)轉(zhuǎn)化人口向中小城鎮(zhèn)聚集。

　　地方承壓

　　“這里面地方政府是一個非常微妙的角色，因為表面上看是戶籍，但實際上不是放開不放開中小城鎮(zhèn)落戶限制這么簡單?！币晃粎⑴c國家發(fā)展改革委員會前期論證的專家告訴記者，城鎮(zhèn)戶籍背后，是附加社會保障條件帶來的財政資金投入問題。

　　中國當前的戶籍管理制度，已經(jīng)不再是一項單純的人口管理制度。因此，擴大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的數(shù)量，直接意味著社會福利投入的增加，而按照目前的財權(quán)與事權(quán)劃分，這部分投入，主要由地方政府財政承擔。

　　“實際上，這就是地方政府不愿意迅速擴大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶規(guī)模的原因所在，尤其是中西部地區(qū)的基層地方政府，財政收入微薄，很多無力承擔落戶規(guī)模擴大后的社會福利保障投入?！鼻笆鰧＜曳Q。

　　在此之前，北京市曾基本實施了“逢征必轉(zhuǎn)”政策，即對于土地征收過程中的失地農(nóng)民，統(tǒng)一將其農(nóng)業(yè)戶口身份轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶籍身份，由政府財政出資，為其繳納養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險。北京屬于財政收入較高的城市，這一政策手段，得到各界的認可。

　　他認為，也正因如此，中央政府希望以“土地管理手段”為抓手，督促同時也是鼓勵地方政府，盡快擴大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移這無疑是對地方政府的一大鼓勵。

　　這一點，中央政府仍有另外考慮。記者了解到，國家發(fā)展改革委員會、財政部正在研究起草中央對地方轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制的指導意見，其前期研究工作有望在2015年內(nèi)初步完成。按照這一政策，中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付，也將與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的數(shù)量和狀況掛鉤，從而再次起到督促和鼓勵的效用。