中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)北京7月31日訊 (記者 崔文苑) 新《預(yù)算法》明確規(guī)定，要完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。如何管好約3萬億的國庫資金，影響到的不僅僅是財(cái)政資金的安全性，更關(guān)系到與貨幣政策協(xié)調(diào)帶來的流動(dòng)性，以及保值增值帶來的收益。如今，我國國庫管理處于什么樣的狀態(tài)、國庫現(xiàn)金管理難點(diǎn)在哪、運(yùn)營和監(jiān)管須補(bǔ)齊的“短板”是什么?帶著這些問題，本報(bào)記者采訪了財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人和有關(guān)專家學(xué)者。

　　 國庫集中支付制度已成國際推薦模式

　　2001年，我國開始實(shí)施國庫集中支付制度，此前是以設(shè)立多重賬戶為基礎(chǔ)的分散支付制度?！巴ㄋc(diǎn)講，在過去的模式下，財(cái)政部跟各部委之間的撥款關(guān)系是一種‘批發(fā)式’的撥款?！必?cái)政部國庫司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。比如，水利部當(dāng)年假如有60億預(yù)算，財(cái)政部一次性“批發(fā)”十幾億給水利部，水利部一級(jí)級(jí)地向下進(jìn)行“零售”。這就造成每個(gè)預(yù)算單位都有一個(gè)存款賬戶，形成一個(gè)個(gè)小的“資金池”，極大影響到財(cái)政資金的使用效率和透明度。

　　實(shí)行國庫集中支付改革后，通過財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式來撥付資金。

　　舉例子來說，黃河小浪底水利樞紐工程是一個(gè)項(xiàng)目的甲方，相當(dāng)于一個(gè)基層預(yù)算單位。假如當(dāng)年批了5億工程預(yù)算，那甲方就具有5億的使用權(quán)并可以和乙方簽合同。等到需要?jiǎng)潛苜Y金時(shí)，由財(cái)政部開具支付令，從財(cái)政部開設(shè)在商業(yè)銀行的零余額賬戶直接付款給乙方，這就是財(cái)政直接支付。

　　但是，這么龐大的工程有許多繁雜的日常開銷，比如更改圖紙所需費(fèi)用、差旅費(fèi)等，可能僅僅涉及幾萬元，如果都使用直接支付會(huì)影響政府運(yùn)行效率。因而，對于不是一次性、大規(guī)模支付的錢，則采取財(cái)政授權(quán)支付模式進(jìn)行支付。比如小浪底工程編制全年用款計(jì)劃，列出一年1200萬的管理預(yù)算，根據(jù)用款計(jì)劃，每月下達(dá)額度，由單位開具支付令，從單位開設(shè)在商業(yè)銀行的零余額賬戶支付給收款人。

　　記者從財(cái)政部了解到，截至2014年底，中央172個(gè)部門、近1.6萬個(gè)基層預(yù)算單位，地方58萬多個(gè)預(yù)算單位實(shí)施了國庫集中支付制度改革，建立了預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，可以通過監(jiān)控系統(tǒng)全面跟蹤財(cái)政資金的申請、審核、支付、清算及核算等操作流程，實(shí)時(shí)監(jiān)控每一筆資金支付的詳細(xì)交易過程，有效避免人工審核監(jiān)督的盲區(qū)，提高財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。

　　據(jù)了解，我國的國庫集中支付制度已成為國際推薦模式，得到世界銀行、IMF和OECD等國際組織的一致認(rèn)可。但是，對于未來國庫集中支付制度改革，財(cái)政部國庫司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示還有重難點(diǎn)需要克服。其中重點(diǎn)之一就是全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革?！皣鴰旒兄Ц吨贫葢?yīng)該說現(xiàn)在除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外已經(jīng)全覆蓋了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)今年也差不多覆蓋到70%?！痹撠?fù)責(zé)人說，由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制較為復(fù)雜，推行起來有一定難度。

　　另外，該負(fù)責(zé)人表示下一步國庫集中支付制度改革還有兩大重點(diǎn)方向，一是借鑒工資統(tǒng)發(fā)模式，研究推進(jìn)將社會(huì)保險(xiǎn)基金以及其他向個(gè)人直接發(fā)放的預(yù)算資金納入國庫集中支付范圍;二是創(chuàng)新專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金國庫集中支付運(yùn)行機(jī)制，逐步將具備條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金全部納入國庫集中支付范圍。

　　實(shí)現(xiàn)庫款保值增值，還需降“庫底”提升現(xiàn)金管理水平

　　目前國庫集中支付系統(tǒng)運(yùn)行得很好，但緊接著帶來了新問題。因?yàn)閲鴰旒兄Ц吨贫雀母飳?shí)施之前，資金都在各個(gè)預(yù)算單位的“資金池”里、在市場上，改革后全部集中到央行，造成較大規(guī)模的庫款。目前，我國國庫庫底資金常年保持3萬億左右的規(guī)模，在財(cái)政收支形勢嚴(yán)峻的情況下，盤活這筆存量資金，就需要通過國庫現(xiàn)金管理對財(cái)政存款存放的方式進(jìn)行調(diào)整。

　　從國際上來看，不少發(fā)達(dá)國家這方面的經(jīng)驗(yàn)非常成熟，通過財(cái)政運(yùn)行使得庫款保持在一個(gè)較低平滑的額度。例如，美國財(cái)政部在一千多家商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)開設(shè)了11000多個(gè)賬戶，所有稅收直接收納并在商業(yè)銀行轉(zhuǎn)存，成為定期存款或是活期存款。財(cái)政部門提前一天預(yù)測第二天的花銷額度，第二天早晨把支出的錢調(diào)進(jìn)美聯(lián)儲(chǔ)，晚上下班時(shí)賬戶需清理歸零。為預(yù)防突急用款，保留50到70億美元的頭寸在賬戶上“過夜”。在英國，這筆“過夜”的錢是5億英鎊，瑞典央行主賬戶達(dá)到了零余額，被稱為“潔凈的資產(chǎn)負(fù)債表”。而我國還處于庫款高企的狀態(tài)。

　　“實(shí)行國庫現(xiàn)金管理，就是把這些集中起來的錢，通過拍賣的方式再投放到市場?！必?cái)政部國庫司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。這有什么好處呢?第一，產(chǎn)生存款利息。因?yàn)橛械馁Y金是通過發(fā)債籌集的，存款利息可以適當(dāng)?shù)貨_抵籌資成本。第二，有利于央行的貨幣流動(dòng)性管理，因?yàn)榇笠?guī)模庫款的波動(dòng)會(huì)直接影響流動(dòng)性。

　　需要注意的是，很高的庫款在降低的過程中也須謹(jǐn)慎，因?yàn)槿绻堤灬尫诺牧鲃?dòng)性市場難以承受?！拔覀儸F(xiàn)在準(zhǔn)備建立庫底目標(biāo)余額管理制度?！必?cái)政部國庫司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　我國國庫現(xiàn)金管理的基本現(xiàn)狀是，2006年之前，我國國庫現(xiàn)金全部存放在央行。2006年開展中央國庫現(xiàn)金管理，基本以商業(yè)銀行定期存款為主，2015年有6個(gè)省份開展地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)。專家指出，相對于其他國家，我們做國庫現(xiàn)金管理難度更大、問題更復(fù)雜。因?yàn)楦鞯胤秸?cái)政的主賬戶在央行，如果集中起來進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理，一些配套改革措施、技術(shù)手段都需要跟上。另外，2015年地方財(cái)政收支壓力凸顯，也進(jìn)一步限制了其能夠進(jìn)行現(xiàn)金管理的規(guī)模以及進(jìn)行試點(diǎn)的積極性。

　　國庫監(jiān)管須“跟上”，“經(jīng)理”的含義應(yīng)界定

　　國庫是國家的金庫，維護(hù)國家資金安全事關(guān)重大。無論是收支，還是庫款的現(xiàn)金管理，都需要有完善的管理和監(jiān)督機(jī)制。

　　在我國現(xiàn)行預(yù)算管理體制下，財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督。過去三十年，央行一直負(fù)責(zé)代為管理國庫。新《預(yù)算法》在央行“經(jīng)理國庫”還是“代理國庫”上多有反復(fù)，最終保留了“央行經(jīng)理中央國庫業(yè)務(wù)”的規(guī)定，但對于“經(jīng)理”的含義并沒有一個(gè)清晰的界定。

　　中國人民大學(xué)財(cái)金學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主席朱青教授說:“如果是‘經(jīng)手辦理’，那就是財(cái)政部發(fā)指令，央行經(jīng)手;如果是‘經(jīng)營管理’，除了辦理或拒絕辦理，還體現(xiàn)在國庫現(xiàn)金管理上，就有了監(jiān)督的含義在里面。國庫集中支付制度確實(shí)挺好。在國外，央行不可能監(jiān)督財(cái)政。人民銀行不過是代理或經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)，過一下手，不存在監(jiān)督財(cái)政?！?

　　中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇也認(rèn)為，“經(jīng)理”比“代理”的責(zé)任要大、職能要寬，會(huì)涉及到兩個(gè)方面:一是國庫管理方式的調(diào)整，二是財(cái)政和央行在貨幣政策執(zhí)行過程中的協(xié)調(diào)配合問題。

　　中國人民銀行國庫局局長劉貴生曾表示，現(xiàn)行國庫管理體制下，國庫早已成為連接財(cái)政和金融的“橋梁”。通過國庫會(huì)計(jì)核算所提供的信息，能夠?qū)ω?cái)政資金運(yùn)行狀況進(jìn)行全面、連續(xù)、及時(shí)的監(jiān)測，有利于對財(cái)政政策和貨幣政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。同時(shí)，通過國庫現(xiàn)金操作，可有效避免兩大政策“各自為政”造成的負(fù)面影響。

　　但是，由“經(jīng)理”這一表述引起的財(cái)政部、央行之間的職責(zé)劃分，以及監(jiān)督問題再次成為關(guān)注焦點(diǎn)。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算管理研究所副所長肖鵬表示，在國庫集中支付制度下，預(yù)算單位的賬戶都設(shè)在商業(yè)銀行，央行對資金撥付的監(jiān)控大大弱化?！霸趦煞N集中支付模式下，財(cái)政部門的錢撥出去后有沒有問題，一是有動(dòng)態(tài)監(jiān)控，二是有審計(jì)監(jiān)督。央行的工作是清算批發(fā)，從法律層面看，中央在國庫中的職能只有收納、劃分、報(bào)解、退付等，并沒有涉及到對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。沒有法律依據(jù)賦予其權(quán)利，就缺乏行使監(jiān)督的權(quán)限?！毙i分析說。

　　“經(jīng)理”是“自主決策”，是“經(jīng)營管理”，還是“經(jīng)辦代理”，不同的人會(huì)有不同的理解。“對于國庫管理的監(jiān)督，從制度上怎么設(shè)計(jì)、用什么方法監(jiān)督才是關(guān)鍵?！备吲嘤陆ㄗh，有兩個(gè)關(guān)鍵問題需要把握，一是國家治理現(xiàn)代化條件下現(xiàn)代國庫的標(biāo)準(zhǔn)是什么樣的，要朝這個(gè)方向去努力;二是財(cái)政和央行之間的宏觀經(jīng)濟(jì)政策如何相互協(xié)調(diào)配合。