新《預算法》明確規(guī)定，要完善國庫現(xiàn)金管理，合理調節(jié)國庫資金余額。如何管好約3萬億的國庫資金，影響到的不僅僅是財政資金的安全性，更關系到與貨幣政策協(xié)調帶來的流動性，以及保值增值帶來的收益。如今，我國國庫管理處于什么樣的狀態(tài)、國庫現(xiàn)金管理難點在哪、運營和監(jiān)管須補齊的“短板”是什么？帶著這些問題，中國經濟網記者采訪了財政部有關負責人和有關專家學者。

　　 國庫集中支付制度已成國際推薦模式

　　2001年，我國開始實施國庫集中支付制度，此前是以設立多重賬戶為基礎的分散支付制度?！巴ㄋc講，在過去的模式下，財政部跟各部委之間的撥款關系是一種‘批發(fā)式’的撥款?！必斦繃鴰焖居嘘P負責人說。比如，水利部當年假如有60億預算，財政部一次性“批發(fā)”十幾億給水利部，水利部一級級地向下進行“零售”。這就造成每個預算單位都有一個存款賬戶，形成一個個小的“資金池”，極大影響到財政資金的使用效率和透明度。

　　實行國庫集中支付改革后，通過財政直接支付和財政授權支付兩種方式來撥付資金。

　　舉例子來說，黃河小浪底水利樞紐工程是一個項目的甲方，相當于一個基層預算單位。假如當年批了5億工程預算，那甲方就具有5億的使用權并可以和乙方簽合同。等到需要劃撥資金時，由財政部開具支付令，從財政部開設在商業(yè)銀行的零余額賬戶直接付款給乙方，這就是財政直接支付。

　　但是，這么龐大的工程有許多繁雜的日常開銷，比如更改圖紙所需費用、差旅費等，可能僅僅涉及幾萬元，如果都使用直接支付會影響政府運行效率。因而，對于不是一次性、大規(guī)模支付的錢，則采取財政授權支付模式進行支付。比如小浪底工程編制全年用款計劃，列出一年1200萬的管理預算，根據(jù)用款計劃，每月下達額度，由單位開具支付令，從單位開設在商業(yè)銀行的零余額賬戶支付給收款人。

　　記者從財政部了解到，截至2014年底，中央172個部門、近1.6萬個基層預算單位，地方58萬多個預算單位實施了國庫集中支付制度改革，建立了預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，可以通過監(jiān)控系統(tǒng)全面跟蹤財政資金的申請、審核、支付、清算及核算等操作流程，實時監(jiān)控每一筆資金支付的詳細交易過程，有效避免人工審核監(jiān)督的盲區(qū)，提高財政資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。

　　據(jù)了解，我國的國庫集中支付制度已成為國際推薦模式，得到世界銀行、IMF和OECD等國際組織的一致認可。但是，對于未來國庫集中支付制度改革，財政部國庫司有關負責人表示還有重難點需要克服。其中重點之一就是全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革?！皣鴰旒兄Ц吨贫葢撜f現(xiàn)在除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外已經全覆蓋了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)今年也差不多覆蓋到70%?！痹撠撠熑苏f，由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制較為復雜，推行起來有一定難度。

　　另外，該負責人表示下一步國庫集中支付制度改革還有兩大重點方向，一是借鑒工資統(tǒng)發(fā)模式，研究推進將社會保險基金以及其他向個人直接發(fā)放的預算資金納入國庫集中支付范圍；二是創(chuàng)新專項轉移支付資金國庫集中支付運行機制，逐步將具備條件的專項轉移支付資金全部納入國庫集中支付范圍。

　　實現(xiàn)庫款保值增值，還需降“庫底”提升現(xiàn)金管理水平

　　目前國庫集中支付系統(tǒng)運行得很好，但緊接著帶來了新問題。因為國庫集中支付制度改革實施之前，資金都在各個預算單位的“資金池”里、在市場上，改革后全部集中到央行，造成較大規(guī)模的庫款。目前，我國國庫庫底資金常年保持3萬億左右的規(guī)模，在財政收支形勢嚴峻的情況下，盤活這筆存量資金，就需要通過國庫現(xiàn)金管理對財政存款存放的方式進行調整。

　　從國際上來看，不少發(fā)達國家這方面的經驗非常成熟，通過財政運行使得庫款保持在一個較低平滑的額度。例如，美國財政部在一千多家商業(yè)銀行網點開設了11000多個賬戶，所有稅收直接收納并在商業(yè)銀行轉存，成為定期存款或是活期存款。財政部門提前一天預測第二天的花銷額度，第二天早晨把支出的錢調進美聯(lián)儲，晚上下班時賬戶需清理歸零。為預防突急用款，保留50到70億美元的頭寸在賬戶上“過夜”。在英國，這筆“過夜”的錢是5億英鎊，瑞典央行主賬戶達到了零余額，被稱為“潔凈的資產負債表”。而我國還處于庫款高企的狀態(tài)。

　　“實行國庫現(xiàn)金管理，就是把這些集中起來的錢，通過拍賣的方式再投放到市場?！必斦繃鴰焖居嘘P負責人說。這有什么好處呢？第一，產生存款利息。因為有的資金是通過發(fā)債籌集的，存款利息可以適當?shù)貨_抵籌資成本。第二，有利于央行的貨幣流動性管理，因為大規(guī)模庫款的波動會直接影響流動性。

　　需要注意的是，很高的庫款在降低的過程中也須謹慎，因為如果降太快釋放的流動性市場難以承受。“我們現(xiàn)在準備建立庫底目標余額管理制度。”財政部國庫司有關負責人說。

　　我國國庫現(xiàn)金管理的基本現(xiàn)狀是，2006年之前，我國國庫現(xiàn)金全部存放在央行。2006年開展中央國庫現(xiàn)金管理，基本以商業(yè)銀行定期存款為主，2015年有6個省份開展地方國庫現(xiàn)金管理試點。專家指出，相對于其他國家，我們做國庫現(xiàn)金管理難度更大、問題更復雜。因為各地方政府財政的主賬戶在央行，如果集中起來進行國庫現(xiàn)金管理，一些配套改革措施、技術手段都需要跟上。另外，2015年地方財政收支壓力凸顯，也進一步限制了其能夠進行現(xiàn)金管理的規(guī)模以及進行試點的積極性。

　　 國庫監(jiān)管須“跟上”，“經理”的含義應界定

　　國庫是國家的金庫，維護國家資金安全事關重大。無論是收支，還是庫款的現(xiàn)金管理，都需要有完善的管理和監(jiān)督機制。

　　在我國現(xiàn)行預算管理體制下，財政部門負責預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督。過去三十年，央行一直負責代為管理國庫。新《預算法》在央行“經理國庫”還是“代理國庫”上多有反復，最終保留了“央行經理中央國庫業(yè)務”的規(guī)定，但對于“經理”的含義并沒有一個清晰的界定。

　　中國人民大學財金學院學術委員會主席朱青教授說：“如果是‘經手辦理’，那就是財政部發(fā)指令，央行經手；如果是‘經營管理’，除了辦理或拒絕辦理，還體現(xiàn)在國庫現(xiàn)金管理上，就有了監(jiān)督的含義在里面。國庫集中支付制度確實挺好。在國外，央行不可能監(jiān)督財政。人民銀行不過是代理或經理國庫業(yè)務，過一下手，不存在監(jiān)督財政。”

　　中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院院長高培勇也認為，“經理”比“代理”的責任要大、職能要寬，會涉及到兩個方面：一是國庫管理方式的調整，二是財政和央行在貨幣政策執(zhí)行過程中的協(xié)調配合問題。

　　中國人民銀行國庫局局長劉貴生曾表示，現(xiàn)行國庫管理體制下，國庫早已成為連接財政和金融的“橋梁”。通過國庫會計核算所提供的信息，能夠對財政資金運行狀況進行全面、連續(xù)、及時的監(jiān)測，有利于對財政政策和貨幣政策進行相應的調整。同時，通過國庫現(xiàn)金操作，可有效避免兩大政策“各自為政”造成的負面影響。

　　但是，由“經理”這一表述引起的財政部、央行之間的職責劃分，以及監(jiān)督問題再次成為關注焦點。

　　中央財經大學政府預算管理研究所副所長肖鵬表示，在國庫集中支付制度下，預算單位的賬戶都設在商業(yè)銀行，央行對資金撥付的監(jiān)控大大弱化?！霸趦煞N集中支付模式下，財政部門的錢撥出去后有沒有問題，一是有動態(tài)監(jiān)控，二是有審計監(jiān)督。央行的工作是清算批發(fā)，從法律層面看，中央在國庫中的職能只有收納、劃分、報解、退付等，并沒有涉及到對預算執(zhí)行的監(jiān)督。沒有法律依據(jù)賦予其權利，就缺乏行使監(jiān)督的權限?！毙i分析說。

　　“經理”是“自主決策”，是“經營管理”，還是“經辦代理”，不同的人會有不同的理解?！皩τ趪鴰旃芾淼谋O(jiān)督，從制度上怎么設計、用什么方法監(jiān)督才是關鍵?！备吲嘤陆ㄗh，有兩個關鍵問題需要把握，一是國家治理現(xiàn)代化條件下現(xiàn)代國庫的標準是什么樣的，要朝這個方向去努力；二是財政和央行之間的宏觀經濟政策如何相互協(xié)調配合。（中國經濟網記者 崔文苑）