市場是“多個人的游戲”。吸引社會資本投資鐵路，不僅能擴(kuò)大融資渠道，還能培育鐵路市場，推動行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。深化鐵路投融資體制改革，重在細(xì)化有關(guān)戰(zhàn)略舉措，用改革的辦法消除社會資本進(jìn)入鐵路的障礙，形成多元投資格局。這是鐵路可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是事關(guān)國家投資體制改革全局的大事——

　　7月30日，國家發(fā)展改革委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，國家發(fā)展改革委已經(jīng)會同財政部、國土資源部、銀監(jiān)會、國家鐵路局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴(kuò)大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》，明確將全面開放鐵路投資與運營市場，拓寬投融資渠道，完善投資環(huán)境，以促進(jìn)鐵路事業(yè)持續(xù)健康加快發(fā)展。

　　長期以來，由于鐵路投資規(guī)模大，收益預(yù)期不樂觀，投資權(quán)益缺乏保障，社會資本對鐵路建設(shè)項目大多持觀望態(tài)度。隨著這一《意見》的頒布實施，社會資本在鐵路建設(shè)項目面前踟躕不前的局面能否改變？民間資本的投資權(quán)益能否真正得到有效保障？

　　 吸引民間投資正當(dāng)時

　　經(jīng)過多年的發(fā)展，我國鐵路建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成績，營業(yè)里程突破11.2萬公里，其中高速鐵路營業(yè)里程突破1.7萬公里，位居世界第一。

　　不過，經(jīng)過近年來的高強(qiáng)度投資之后，鐵路建設(shè)融資壓力也日益加大。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年一季度鐵路總公司負(fù)債已達(dá)3.75萬億元，還本付息壓力日益加大。

　　“要保持鐵路持續(xù)健康發(fā)展的良好勢頭，就必須解決好鐵路建設(shè)投融資問題。”國家發(fā)展改革委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，鐵路建設(shè)不能再靠國家投資單打獨斗，必須實現(xiàn)投資主體多元化，廣泛吸引社會資本參與。

　　長期以來，我國社會資本投資鐵路的方式相對比較單一，主要包括獨資和合資兩種模式。

　　《意見》明確，將推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，運用特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式，通過運輸收益、相關(guān)開發(fā)收益等方式獲取合理收益。

　　有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，近期，國家發(fā)展改革委推出的PPP項目庫中已經(jīng)包含了一些鐵路項目，個別地方已著手啟動PPP項目的前期準(zhǔn)備工作。有關(guān)部門將鼓勵各地根據(jù)項目特點，借鑒相關(guān)經(jīng)驗大膽嘗試。

　　《意見》還明確，鼓勵社會資本以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購、重組改制等資本運作方式盤活鐵路總公司存量資產(chǎn)。

　　此外，《實施意見》還鼓勵用好鐵路發(fā)展基金這一融資平臺，進(jìn)一步拓寬社會資本投資基金的渠道。按照特事特辦的原則，支持通過設(shè)立專項信托計劃和公募基金產(chǎn)品募集鐵路發(fā)展基金。

　　“總的來看，社會資本既可以通過直接投資參與鐵路建設(shè)和運營，又可以選擇資本運作方式不直接參與鐵路建設(shè)和運營，投資渠道更寬，模式更多樣。”有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　社會資本收益有保障

　　《意見》明確，在項目選擇過程中，優(yōu)先推薦市場前景較好、投資預(yù)期收益較穩(wěn)定的項目。社會資本投資鐵路同等享受國家有關(guān)支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的政策。

　　國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所市場體系室主任史立新說，“鐵路項目最直接、也最容易實現(xiàn)外部效益內(nèi)部化的一個方式，就是通過土地綜合開發(fā)來提高項目整體收益。這是國際普遍做法，也確實對鐵路發(fā)展起到了重要作用?！笔妨⑿屡e例說，香港地鐵公司是全球效益最好的鐵路公司之一，2014年基本業(yè)務(wù)利潤115.7億港元，這其中物業(yè)發(fā)展、物業(yè)租賃及管理等綜合開發(fā)收益占60%以上。

　　支持鐵路土地綜合開發(fā)是鐵路投融資體制改革的主要內(nèi)容，2013年國發(fā)33號文和2014年的國辦37號文對國鐵實施土地綜合開發(fā)給予了一系列扶持政策。這次讓社會資本享受與國鐵同等政策，充分體現(xiàn)了國家大力支持社會資本投資鐵路的決心。

　　另據(jù)了解，對于按規(guī)定實行市場調(diào)節(jié)價的鐵路項目，將實行由企業(yè)自主定價；發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，對公益性運輸，建立合理的補(bǔ)償制度。

　　有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，今年年初，國家已經(jīng)放開了部分鐵路運輸產(chǎn)品的價格，今后還將按照市場化的原則，繼續(xù)推動運價改革。

　　同時，為發(fā)揮好政府資金的引導(dǎo)作用，中央將率先安排一定規(guī)模的預(yù)算內(nèi)資金支持社會資本控股的城際鐵路和中西部干線鐵路項目，發(fā)揮好“四兩撥千斤”的作用，激發(fā)市場活力，也鼓勵地方政府配套跟進(jìn)，出臺資金支持政策。

　　企業(yè)自主權(quán)受尊重

　　《意見》還明確，項目的運輸管理方式應(yīng)由企業(yè)自主選擇，支持有條件的項目實行管內(nèi)自主運輸調(diào)度，充分保障企業(yè)的運輸自主權(quán)。

　　史立新分析說，鐵路市場運作框架下，路網(wǎng)中有多個企業(yè)，不同企業(yè)之間實現(xiàn)互聯(lián)互通是保持路網(wǎng)完整性、發(fā)揮路網(wǎng)整體效益的關(guān)鍵。調(diào)度權(quán)是鐵路運輸企業(yè)自主權(quán)的核心權(quán)能，以犧牲企業(yè)自主經(jīng)營為代價來保持路網(wǎng)完整性，那是計劃經(jīng)濟(jì)的做法，問題很多，不可取。社會資本投資的鐵路要與國鐵接軌聯(lián)通路網(wǎng)，要借助國鐵的資源提供車站服務(wù)、技術(shù)作業(yè)、設(shè)施設(shè)備維護(hù)等有關(guān)服務(wù)實現(xiàn)運輸互通。當(dāng)然，互聯(lián)互通對國鐵也有利，能擴(kuò)大自己的運輸市場服務(wù)范圍，提高經(jīng)濟(jì)效益。所以，要對進(jìn)一步改善國鐵服務(wù)提出要求，同時也要加強(qiáng)市場監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)行為，維護(hù)好市場秩序。

　　例如，某條鐵路的民營資本出資超過82%，不過，這種社會資本絕對控股的項目也只能被動接受建設(shè)方案變更，項目開工后投資較初步設(shè)計增加近40億元，造成社會資本均不愿意繼續(xù)出資，項目工期拖延近5年尚未完工。

　　史立新建議，保障企業(yè)合法權(quán)益，首先要尊重企業(yè)的市場主體地位，建立健全項目法人治理結(jié)構(gòu)，支持項目法人自主決策重大事項。一些鐵路項目開創(chuàng)了鐵路發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的新模式，已列入國務(wù)院引進(jìn)社會資本的示范項目，應(yīng)重點抓好項目的推進(jìn)工作，發(fā)揮好示范效應(yīng)，帶動更多的社會資本投資鐵路建設(shè)運營。

　　記者還了解到，社會資本通常希望借助專業(yè)鐵路運輸公司的技術(shù)、人才和管理優(yōu)勢降低管理成本，但從實際效果來看，由于目前委托運輸服務(wù)缺乏收費標(biāo)準(zhǔn)，往往收費過高。

　　為此，《意見》明確要求有關(guān)方面對社會化服務(wù)項目要明碼標(biāo)價，向社會公開收費標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化清單式管理。同時要加強(qiáng)政府的監(jiān)管職能，將鐵路各種社會化服務(wù)的項目和收費標(biāo)準(zhǔn)納入到各級價格主管部門的監(jiān)管范疇。

　　有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，有關(guān)方面將結(jié)合我國鐵路實際情況和改革方向，抓緊制定更科學(xué)、更系統(tǒng)、更符合市場化需要的清算體系，并向社會公開清算規(guī)則，保護(hù)社會資本經(jīng)營利益和投資積極性，同時，也將探索建立爭議協(xié)調(diào)和仲裁機(jī)制。（經(jīng)濟(jì)日報記者 林火燦）