中國(guó)地方政府無(wú)論在經(jīng)濟(jì)繁榮期還是衰退期，財(cái)政行為均呈現(xiàn)出擴(kuò)張性特點(diǎn)。這種特點(diǎn)容易造成宏觀經(jīng)濟(jì)周期的不穩(wěn)定。地方政府債務(wù)壓力將在未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，拖累地方政府的投資行為和對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成壓力。因此，當(dāng)務(wù)之急是化解地方存量債務(wù)壓力。

　　地方政府財(cái)政行為造成宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定

　　通過(guò)對(duì)中國(guó)地方政府財(cái)政行為進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果顯示，當(dāng)我國(guó)實(shí)際GDP增速低于潛在GDP增速一個(gè)百分點(diǎn)時(shí)，中國(guó)地方政府的財(cái)政支出占GDP的比例將上升1.6個(gè)百分點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期，我國(guó)所采用的則是順周期的財(cái)政政策，即實(shí)際GDP增速每高于潛在GDP增速一個(gè)百分點(diǎn)，地方政府財(cái)政支出占GDP的比重將會(huì)平均增加約0.33個(gè)百分點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)衰退期，我國(guó)采用的是擴(kuò)張性的財(cái)政政策，表現(xiàn)為逆周期的特點(diǎn)；在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期，我國(guó)的財(cái)政政策則是順周期，還是傾向于擴(kuò)張性的財(cái)政政策。擴(kuò)張性特征背后的地方政府政績(jī)追求、預(yù)算軟約束和融資缺乏監(jiān)督，又往往形成潛在的經(jīng)濟(jì)和金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府通過(guò)預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的擴(kuò)張性財(cái)政行為，在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，由于盲目投資的沖動(dòng)和對(duì)利率約束的不敏感，也帶來(lái)了地方債務(wù)壓力問(wèn)題。

　　從三大轉(zhuǎn)變出發(fā)化解地方政府債務(wù)壓力

　　有研究顯示，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度并不能降低債務(wù)對(duì)GDP比例，為避免發(fā)生債務(wù)危機(jī)，中國(guó)必須提高資本使用效率，提高企業(yè)利潤(rùn)率，并降低地方政府對(duì)債務(wù)融資的依賴(lài)。按照城投債的公開(kāi)數(shù)據(jù)測(cè)算，中國(guó)地方政府債務(wù)所投資的項(xiàng)目大多為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，收益率遠(yuǎn)低于企業(yè)投資項(xiàng)目。地方政府債務(wù)壓力將在未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，拖累地方政府的投資行為和對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成壓力。因此，當(dāng)務(wù)之急是如何化解地方存量債務(wù)壓力。

　　第一，從擠債務(wù)到減債務(wù)的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)意義上的債務(wù)減少行為，主要是指限制地方政府融資行為，逐步減少其絕對(duì)數(shù)量的債務(wù)規(guī)模。我們認(rèn)為這種傳統(tǒng)直觀意義上的擠債務(wù)政策可能在短期內(nèi)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退，中長(zhǎng)期內(nèi)降低地方政府的積極性，損害我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定健康發(fā)展。

　　我們建議采取相對(duì)減債務(wù)比例的模式，即不注重存量債務(wù)的絕對(duì)數(shù)量，而注重債務(wù)的投資效率，提升債務(wù)所帶來(lái)的資本收益，從而使得債務(wù)收益率增加，提升資本使用效率。引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、增強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)督和透明度，盡快編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表、擴(kuò)大基建項(xiàng)目對(duì)民間資本開(kāi)放和引入民間資本合作等方式可能在中長(zhǎng)期內(nèi)起到相對(duì)減債務(wù)的效果。

　　第二，從防風(fēng)險(xiǎn)到抗風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。目前地方政府債務(wù)壓力還沒(méi)有立刻轉(zhuǎn)化為直接的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的程度，因此更多的關(guān)注在于如何防止風(fēng)險(xiǎn)。

　　我們提出應(yīng)該從防地方存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到主動(dòng)抗擊債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，盡早建立完成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)救助應(yīng)急措施。比如成立財(cái)政部、央行、發(fā)改委在內(nèi)的協(xié)調(diào)和籌備小組，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金，制定市場(chǎng)化和嚴(yán)格的制度，防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　第三，從治標(biāo)到治本的轉(zhuǎn)變。存量債務(wù)的化解目前來(lái)看主要是采取置換和拖延的辦法，這些辦法只能在中短期內(nèi)達(dá)到治標(biāo)的效果。

　　我們認(rèn)為，從化解地方政府債務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)視角來(lái)看，應(yīng)該盡快完善地方政府自主發(fā)債自主償還體制的建設(shè)，逐步硬化地方政府的預(yù)算。同時(shí)，逐步統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的口徑，使得地方政府預(yù)算軟約束的狀態(tài)得到改善，中長(zhǎng)期內(nèi)將地方債務(wù)保持在合理水平的目的。

　　通過(guò)合理制度安排減輕新增地方財(cái)政支出壓力

　　調(diào)結(jié)構(gòu)、促民生的許多財(cái)政支出存在剛性。長(zhǎng)期以來(lái)，中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配也造成了地方政府承擔(dān)了相對(duì)較多的財(cái)政支出壓力。前瞻的看，新增財(cái)政支出壓力的財(cái)政保障，必須要盡早通過(guò)合理嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫劝才艁?lái)實(shí)現(xiàn)。

　　未來(lái)應(yīng)該從兩個(gè)方面來(lái)改革以理順中央和地方的收入劃分，即中央應(yīng)當(dāng)上收一部分支出責(zé)任，減輕地方政府的負(fù)擔(dān)；同時(shí)給地方增加一定的財(cái)力。

　　第一，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。考慮稅種屬性和功能，將收入波動(dòng)較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動(dòng)性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對(duì)本地資源配置影響較大、稅基相對(duì)穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財(cái)力缺口由中央財(cái)政通過(guò)稅收返還方式解決。

　　第二，合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任。要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和直接支出比重，將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理的事項(xiàng)集中到中央，減少委托事務(wù)，提高全國(guó)公共服務(wù)水平和效率；將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)；明確中央與地方共同事權(quán)。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央和地方的支出責(zé)任，中央可運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

　　第三，改進(jìn)預(yù)算管理制度。加大地方政府預(yù)算的透明度，逐步增強(qiáng)地方人大和公眾對(duì)地方預(yù)算和執(zhí)行的監(jiān)督。同時(shí)，改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，改革的主要方向，是“增一般、減專(zhuān)項(xiàng)、提績(jī)效”?！霸鲆话恪本褪峭晟埔话阈赞D(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開(kāi)性，“減專(zhuān)項(xiàng)”就是清理、整合、歸并專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，“提績(jī)效”就是強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付針對(duì)性、時(shí)效性，建立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。

　　因此，新增地方財(cái)政支出壓力的財(cái)政保障，主要應(yīng)該從調(diào)整中央和地方事權(quán)、中央和地方財(cái)力分配和預(yù)算體制改革等方面逐步展開(kāi)。

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