2015年是全面推進(jìn)依法治國的元年。民航作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要行業(yè)及先進(jìn)的交通運(yùn)輸方式，更需要進(jìn)一步做好民航法治建設(shè)工作，推動民航安全健康發(fā)展。

　　6月27日，30余位來自西北政法大學(xué)、華東政法大學(xué)、中國民航大學(xué)、中國民航管理干部學(xué)院等高校的學(xué)者，以及中航集團(tuán)、國航、南航、西部機(jī)場集團(tuán)等實(shí)務(wù)部門的專家共聚西安，以“紀(jì)念《民用航空法》頒布20年暨中國航空立法改革”為主題，探討面向“一帶一路”戰(zhàn)略的航空法治現(xiàn)代化，力求進(jìn)一步完善我國民航法治系統(tǒng)。

　　□本報(bào)記者 李暄

　　從缺少規(guī)矩到有法可循

　　1949年11月2日，中國民用航空局成立，掀開了我國民航事業(yè)發(fā)展的新篇章。發(fā)展初期的中國民航，航空運(yùn)輸基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展比較慢，規(guī)模比較小。1978年，全行業(yè)的運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運(yùn)輸量和貨郵運(yùn)輸量分別為2.99億噸公里、230萬人次和6.38萬噸，世界排名僅為第37名。當(dāng)時(shí)，運(yùn)輸過程中出現(xiàn)的問題通過行政手段很容易解決，立法的迫切性并不是那么強(qiáng)烈。

　　隨著改革開放政策的實(shí)施和民航市場化改革的深入，我國民航業(yè)迅速發(fā)展起來，在社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。以1994年的民航運(yùn)輸發(fā)展情況來看，這一年，中國民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量已增加到58億噸公里，旅客運(yùn)輸量達(dá)到4000萬人次，這意味著越來越多的人開始與民航有了接觸。

　　然而，與之配套的民航法律規(guī)章并不健全。從飛行安全管理到服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，從政府行業(yè)管理到企業(yè)依法經(jīng)營，從保證企業(yè)合法權(quán)益到維護(hù)旅客貨主利益，民航涉及方方面面錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系。要將這些關(guān)系都納入法制的軌道，建立一套完整的民航法律體系，用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障民航的改革及發(fā)展，就顯得格外重要。

　　在這樣的形勢下，《中華人民共和國民用航空法》應(yīng)運(yùn)而生。1995年10月30日，在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上，《中華人民共和國民用航空法》以絕大多數(shù)的贊成票順利通過了。這是新中國成立后頒布的第一部航空基本法，是我國民用航空事業(yè)被納入法治軌道的重要標(biāo)志。至此，走向成熟的中國民航，終于有了自己的法律。

　　《民用航空法》體現(xiàn)了我國領(lǐng)空主權(quán)、航空權(quán)益這樣的基本原則，對民用航空器國籍、民用航空器權(quán)利、民用航空器適航管理、航空人員、民用機(jī)場、空中航行、公共航空運(yùn)輸企業(yè)、公共航空運(yùn)輸、通用航空、搜尋援救和事故調(diào)查、民用航空器對地面第三人損害的賠償責(zé)任、我國對外國民用航空器的特別規(guī)定、涉外關(guān)系的法律適用、法律責(zé)任等民航涉及的各方面問題都作出了規(guī)定。

　　“《民用航空法》是一部良法，它的實(shí)施確立了航空法在國家法律體系中的地位，也構(gòu)建了我國民用航空法律體系，對維護(hù)國家的領(lǐng)空主權(quán)和民用航空權(quán)利，保障民用航空活動安全和有秩序地開展，保護(hù)民用航空活動當(dāng)事人各方的合法權(quán)益，促進(jìn)及保障中國民用航空事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展起到了重要作用。”中國民航管理干部學(xué)院法學(xué)教授劉偉民這樣評價(jià)。

　　順應(yīng)發(fā)展修訂刻不容緩

　　自《民用航空法》1995年頒布至今已有20年。在此期間，我國的民航業(yè)呈現(xiàn)了高快速發(fā)展的態(tài)勢，無論是運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量、產(chǎn)業(yè)布局還是行業(yè)規(guī)模均取得了令人矚目的成績，《民用航空法》也發(fā)揮了其應(yīng)有的積極作用。相比民航業(yè)的快速發(fā)展，《民用航空法》卻未能與時(shí)俱進(jìn)，其滯后性與民航業(yè)的實(shí)務(wù)產(chǎn)生了矛盾，已經(jīng)無法滿足行業(yè)發(fā)展的需要。“民航業(yè)在迅猛發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了一些新情況、新問題，甚至面臨著一些新的挑戰(zhàn)。這要求對相關(guān)的法律法規(guī)及時(shí)作出修改和完善，以適應(yīng)這些變化，更好地促進(jìn)和保障民航業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展?！蔽鞑繖C(jī)場集團(tuán)有限公司副總裁秦占欣說。

　　劉偉民介紹，從準(zhǔn)備起草《航空法》到改名為《民用航空法》并頒布實(shí)施，歷經(jīng)了16年零6個(gè)月。其間正是國家經(jīng)歷深刻變革、社會轉(zhuǎn)型的時(shí)期，人們的認(rèn)識也有一個(gè)提高的過程，使《民用航空法》具有時(shí)代的局限性。加之當(dāng)時(shí)立法的指導(dǎo)思想是“宜粗不宜細(xì)”，留下了法律規(guī)定先天性的不足。隨著時(shí)代的變遷，原有的一些法律制度已經(jīng)與民航業(yè)的發(fā)展不相適應(yīng)。例如，自由化是航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展趨勢，因此必須使市場在資源配置中起決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用，而《民用航空法》中關(guān)于航空運(yùn)輸市場管理的規(guī)定已明顯落后于時(shí)代發(fā)展。

　　《民用航空法》的修訂和完善不僅涉及我國民航強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。2014年12月9日，國務(wù)院法制辦在北京召開航空立法專家座談會，召集有關(guān)高校、民航部門的航空法專家和法律實(shí)務(wù)工作者研究及探討我國《民用航空法》修訂與航空立法問題。2015年3月26日，中國民航局召開《民用航空法》修訂和《民用航空法》起草立法論證會議，與會專家逐條討論和研究了民航局提出的“《民用航空法》修訂和《航空法》起草問題清單”，我國修訂《民用航空法》的工作已經(jīng)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。

　　互聯(lián)互通接軌國際標(biāo)準(zhǔn)

　　今年5月，民航局發(fā)布了《加強(qiáng)民航法治建設(shè)若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確了加強(qiáng)民航法治建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)和保障措施。根據(jù)《若干意見》，到2020年，我國將基本建成以《民用航空法》為核心，覆蓋行業(yè)各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)，科學(xué)規(guī)范、層次分明、配套銜接的民航法規(guī)體系。同時(shí)，在《若干意見》中，加強(qiáng)民航法治建設(shè)的基本原則之一就是要堅(jiān)持包容兼蓄，立足國情和行業(yè)實(shí)際，與民航國際公約和國際慣例有效對接，推動我國民航標(biāo)準(zhǔn)國際化，增強(qiáng)我國在國際民航事務(wù)中的話語權(quán)和影響力。而這一點(diǎn)也是專家在研討會上就《民用航空法》修改意見進(jìn)行討論時(shí)，反復(fù)提到的重要方向。

　　在研討會上，南航法律事務(wù)部副總經(jīng)理馬選玲提到，我國航空刑法立法不足，有些危害性大的違法犯罪行為在處罰上較輕，沒有與現(xiàn)在社會發(fā)展進(jìn)行有效銜接。事實(shí)上，在1995年頒布《民用航空法》后，國際民航組織新增了2010年《北京公約》和《北京議定書》，以及補(bǔ)充和修訂1963年《東京公約》的2014年《蒙特利爾議定書》等國際航空安保條約，但中國并沒有修訂《民用航空法》中有關(guān)航空刑事法律責(zé)任的內(nèi)容。中國民航管理干部學(xué)院教授董念清也談到，我國已經(jīng)加入1999年《蒙特利爾公約》，航空運(yùn)輸賠償責(zé)任制度也亟待修訂，與國際航空法接軌。

　　民用航空市場國際性極強(qiáng)，國際性也是航空法的顯著特點(diǎn)。因此，《民用航空法》的修訂應(yīng)當(dāng)基于航空強(qiáng)國的大視角和全球航空治理及競爭的大環(huán)境來考慮，應(yīng)盡可能采納國際法律規(guī)范，與國際通行做法接軌?！胺稍谟谝I(lǐng)、規(guī)范和保障，中國要成為航空制造大國、航空貿(mào)易大國、航空運(yùn)輸服務(wù)大國、航空運(yùn)輸融資大國，就需要爭取影響和形成國際航空秩序的國際航空法律創(chuàng)制的主動權(quán)，以及如何將已經(jīng)批準(zhǔn)的國際公約精深研究，在民航實(shí)務(wù)和航空司法實(shí)踐里予以執(zhí)行、實(shí)施，提高國際規(guī)則運(yùn)用的能力，為國家贏得航空的法律利益。”西北政法大學(xué)副校長、航空與空間法研究所所長王瀚說。

　　“我們不僅要全面推進(jìn)國內(nèi)法治，而且應(yīng)該積極推進(jìn)國際法治。鑒于民用航空在推行‘人類命運(yùn)共同體’中起到了重要的作用，鑒于《航空法》國際性的特點(diǎn)，國內(nèi)航空法理所當(dāng)然地應(yīng)該與國際航空法接軌。毫無疑問，我們立法必須遵循實(shí)事求是，符合本國實(shí)際的原則，但不能片面地強(qiáng)調(diào)‘國情’而脫離國際標(biāo)準(zhǔn)自行其是，阻礙我國民用航空業(yè)的發(fā)展?！眲ッ裾f。