負(fù)面清單，是一個(gè)國家在引進(jìn)外資過程中實(shí)施的管理模式，即以清單方式列明針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施。簡言之，就是將企業(yè)不允許從事的活動(dòng)以清單方式列明。相對于正面清單，知道什么是不允許的，要比知道哪些是可以做的，更有助于企業(yè)理解在國外如何開展業(yè)務(wù)，從而進(jìn)行廣泛高效的投資。

　　目前世界上至少有77個(gè)國家采用了準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的外資管理模式，許多區(qū)域性貿(mào)易安排也采取了這種外資管理模式。從發(fā)展態(tài)勢來看，負(fù)面清單模式將成為國際投資合作的主流機(jī)制，也將是未來國際協(xié)定的基本模式。

　　作為世界貿(mào)易大國，中國融入國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系的程度正在逐漸加深。可以說，負(fù)面清單模式是中國外商投資管理體制和政府管理經(jīng)濟(jì)方式的一次根本性變革。

　　負(fù)面清單管理模式應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程?！柏?fù)面清單”有很多可選的方案，在性質(zhì)、模式和職能方面各不相同，適用的目標(biāo)也不同。進(jìn)行負(fù)面清單管理，需要考慮到東道國自身是否有相匹配的國際經(jīng)貿(mào)治理能力以及產(chǎn)業(yè)政策，避免導(dǎo)致承擔(dān)國際法上的不利后果。

　　對于發(fā)展中國家來說，實(shí)施負(fù)面清單的主要挑戰(zhàn)是本國服務(wù)業(yè)水平較低，還有許多服務(wù)部門尚未建立起來。目前還沒有哪個(gè)國家能夠做到對服務(wù)業(yè)開放所帶來影響的量化分析。像日韓這樣的發(fā)達(dá)國家都是到2002年才在其投資協(xié)定中首次采用基于負(fù)面清單的準(zhǔn)入前國民待遇條款，美國—新加坡（FTA）在跨境金融服務(wù)貿(mào)易的子領(lǐng)域仍采取了正面清單的形式。而美國—韓國FTA則將正面清單拓展至金融服務(wù)的投資領(lǐng)域。

　　因此，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體應(yīng)根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與承受能力，對具體產(chǎn)業(yè)及部門的投資自由化進(jìn)程作出務(wù)實(shí)有序的安排。

　　分析表明，負(fù)面清單模式將成為投資合作的主流機(jī)制。當(dāng)前，新興經(jīng)濟(jì)體在全球貿(mào)易和投資中所占的比重、影響力、貢獻(xiàn)率都在迅速提升，全球貿(mào)易和投資活動(dòng)正在進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，全球外國直接投資流動(dòng)呈現(xiàn)“南北對流”的格局，南北國家在管理全球資本流動(dòng)問題上的認(rèn)識(shí)逐漸趨同，絕大多數(shù)發(fā)展中國家都已經(jīng)接受了負(fù)面清單模式，加之美國的強(qiáng)力推進(jìn)，負(fù)面清單模式將成為未來國際協(xié)定的基本模式。

　　一般來說，市場開放與保護(hù)很大程度上取決于一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及企業(yè)的競爭力，但事實(shí)證明，采用負(fù)面清單與否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無必然的聯(lián)系，更高層面的戰(zhàn)略考慮主導(dǎo)了各國政府在該議題上的立場，其中包括：

　　一是希望改善投資環(huán)境?！柏?fù)面清單”能夠增強(qiáng)市場的開放度和自由度，推動(dòng)政府行為的公開化、透明化，賦予市場主體更充分的行為自由，對外資進(jìn)入起到積極的成效。

　　二是為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)營造更具競爭性的市場環(huán)境。負(fù)面清單管理意味著“法無禁止即可為”，凡是沒有被列入負(fù)面清單的所有產(chǎn)業(yè)類別，外商投資均可進(jìn)入，這有利于提高本國產(chǎn)業(yè)的競爭水平。從長期看，負(fù)面清單管理模式將提高各國的產(chǎn)業(yè)素質(zhì)、創(chuàng)新思維、法制意識(shí)等，有利于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　三是本國產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)體系不完整，需要特殊保護(hù)的產(chǎn)業(yè)比較少，希望在高度開放中提升本國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。這些國家利用外資的方向性更加鮮明，認(rèn)為在特定部門獲得相關(guān)國家的市場準(zhǔn)入，即使付出其他方面的代價(jià)也是值得的。例如越南以負(fù)面清單模式參與TPP和與歐盟的自貿(mào)區(qū)談判，就是希望本國具有優(yōu)勢的紡織、服裝、農(nóng)產(chǎn)品可以大規(guī)模進(jìn)軍美國和歐洲市場。

　　四是希望與全球投資體系中處于強(qiáng)勢地位的經(jīng)濟(jì)大國建立高水平的投資關(guān)系，獲得參與新一輪全球貿(mào)易投資自由化的機(jī)會(huì)并在新的全球貿(mào)易投資規(guī)則中占據(jù)有利地位。例如印度與新加坡、韓國、日本已簽署的自貿(mào)協(xié)定投資條款都包含以負(fù)面列表方式實(shí)施的準(zhǔn)入前國民待遇，旨在爭取與周邊先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體建立更加緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，加速國家的發(fā)展。

　　五是加強(qiáng)和美國的聯(lián)盟關(guān)系。美國與盟友之間存在一以貫之的共同目標(biāo)和對外政策，他們通過認(rèn)可和追隨美國倡導(dǎo)的“高水平投資自由化”與美國保持合作關(guān)系或拉近與美國的關(guān)系，美國則以推廣經(jīng)濟(jì)規(guī)則的形式加強(qiáng)對地區(qū)事務(wù)的主導(dǎo)。

　　實(shí)踐中，由于經(jīng)濟(jì)議題與地緣政治和安全問題的相互影響和關(guān)聯(lián)，很多國家的動(dòng)機(jī)是復(fù)合型的，希望實(shí)現(xiàn)外國投資進(jìn)入與本國海外資本輸出的雙贏。

　　未來負(fù)面清單模式將呈雙向調(diào)整趨勢。世界各國都在謀求促進(jìn)國際投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，平衡外國投資者享有的待遇和東道國政府的監(jiān)管權(quán)力，保護(hù)國內(nèi)市場和推動(dòng)別國開放市場之間的利益均衡。一方面，多數(shù)國家總體上認(rèn)同投資自由化的目標(biāo)，負(fù)面清單的范圍和領(lǐng)域?qū)⒉粩嗫s減；但另一方面，各種限制性措施和監(jiān)管、審批程序在并不否定投資自由化原則的同時(shí)還將不斷被采用。

　　外資政策調(diào)控的方式將主要有兩種：一是引入新的準(zhǔn)入壁壘或強(qiáng)化甄別程序，二是制定更多的監(jiān)管政策。因此，負(fù)面清單談判將受到很多非經(jīng)濟(jì)因素的干擾，其功能也將由單一性轉(zhuǎn)為綜合性，國內(nèi)監(jiān)管、補(bǔ)貼和政府采購等事宜也將被納入其中，作為市場準(zhǔn)入談判的一部分。

　　建立國家安全審查多邊規(guī)則將成為解決安審問題的適當(dāng)方式。為防止外國投資對國家安全造成或者可能造成危害，實(shí)行外資負(fù)面清單管理的國家通常會(huì)設(shè)立第二道門檻，即外資國家安全審查制度，既不影響基于國家安全考慮對外商投資進(jìn)行審批，也不影響在涉及國計(jì)民生的重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)ν鈬顿Y加以必要的限制。

　　可見，通過建立由負(fù)面清單、反壟斷審查和國家安全審查制度所構(gòu)成的外資管理體系，否定清單也一樣可以有效控制和引導(dǎo)外資的引進(jìn)和吸收。

　　外國投資國家安全審查機(jī)制是對外資準(zhǔn)入管制的一種有益制度補(bǔ)充，但目前許多國家在安審標(biāo)準(zhǔn)上效仿美國的做法，采取了模糊處理的方式，為政府?dāng)U大審查范圍保留了空間，也為日后的投資摩擦埋下了伏筆。此外，目前對國家安全的認(rèn)定有擴(kuò)大化趨勢，政治功效日益顯性化，產(chǎn)業(yè)保護(hù)更多地針對國內(nèi)高度發(fā)達(dá)或出現(xiàn)衰落的壟斷工業(yè)，保護(hù)的目的不是為了國家安全，而是加強(qiáng)對國內(nèi)外市場的壟斷。

　　總體而言，安審標(biāo)準(zhǔn)從法律的相關(guān)規(guī)定來看比較原則籠統(tǒng)，為具體執(zhí)行預(yù)留了很大的空間，有可能演變成變相的投資保護(hù)主義。例如，目前在美國有多個(gè)被視為“重要基礎(chǔ)設(shè)施”范疇的經(jīng)濟(jì)部門，包括農(nóng)業(yè)及食品、水、公共衛(wèi)生、突發(fā)事件服務(wù)產(chǎn)業(yè)、國防、電信、能源、交通運(yùn)輸、銀行及金融、化工／危險(xiǎn)材料行業(yè)、郵政及航運(yùn)、信息技術(shù)等，而威脅美國國家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)目還在不斷增加。

　　長遠(yuǎn)看，制定多邊規(guī)則不失為妥善解決安審問題的適當(dāng)方式。中美、中歐、美歐都在商談投資協(xié)定，三個(gè)協(xié)定有可能制定相同或相似的安全例外條款或安審規(guī)則，為未來的安審多邊規(guī)則初步確立基調(diào)和框架。

　　國際投資的全球性多邊立法將成為趨勢。目前自貿(mào)協(xié)定的投資章節(jié)未能形成真正意義上的多邊投資規(guī)則，大多條文措辭簡單，不夠具體，適用起來容易引發(fā)歧義，彼此差異較大，碎片化程度顯著，這種重疊交錯(cuò)的現(xiàn)象必然隱含著大量的法律沖突，但外資負(fù)面清單管理模式為國際投資規(guī)則的產(chǎn)生奠定了一定的國內(nèi)法基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)，也起到了積極的推動(dòng)作用。

　　目前美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體正在經(jīng)合組織框架下，就國際投資領(lǐng)域的爭端解決、競爭中立等熱點(diǎn)問題展開討論，建立普遍性國際投資實(shí)體規(guī)則的條件已經(jīng)漸趨成熟，加強(qiáng)國際投資的全球性多邊立法是必然趨勢。（作者單位：商務(wù)部研究院）