4月15日，海關(guān)總署發(fā)布了《中華人民共和國海關(guān)加工貿(mào)易單耗管理辦法》（以下簡稱“《單耗管理辦法》”）（征求意見稿），并召開了立法聽證會向社會各界征求修改意見。

　　自上世紀(jì)80年代以來，加工貿(mào)易在中國迅速發(fā)展，貿(mào)易額多年持續(xù)增長。我國2014年全年貨物進(jìn)出口總額為264334億元，其中加工貿(mào)易進(jìn)出口額8.65萬億元，占貨物進(jìn)出口總額的32.7%。在進(jìn)出口貿(mào)易中，加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)仍然占據(jù)著重要的地位。

　　一直以來，加工貿(mào)易的單耗管理是海關(guān)管理中飽受非議的一個薄弱環(huán)節(jié)。單耗管理是海關(guān)對加工貿(mào)易進(jìn)行管理的主要手段，上世紀(jì)80年代，單耗管理曾在歷史上發(fā)揮過十分重要的作用。隨著加工貿(mào)易的發(fā)展和簡政放權(quán)背景下的海關(guān)監(jiān)管改革，海關(guān)監(jiān)管手段急需調(diào)整，在此背景下《單耗管理辦法》的不斷完善對于我國加工貿(mào)易乃至整個對外貿(mào)易的健康發(fā)展將會有十分重要的影響。

　　目前單耗管理存在的問題

　　1999年，海關(guān)總署增設(shè)單耗辦公室并強調(diào)加強加工貿(mào)易的單耗管理。2002年3月首次制定《單耗管理辦法》。截至2007年10月，海關(guān)總署已制定109項單耗標(biāo)準(zhǔn)。2014年對《單耗管理辦法》進(jìn)行了第二次修訂。盡管隨著加工貿(mào)易的不斷發(fā)展，海關(guān)總署對單耗管理進(jìn)行了諸多調(diào)整，單耗管理仍然存在諸多問題，眾多企業(yè)對單耗的法律調(diào)整仍然抱有諸多期待。

　　其一，隨著加工貿(mào)易的迅猛發(fā)展，加工的成品規(guī)格品種型號成千上萬，海關(guān)指定的單耗標(biāo)準(zhǔn)急需補充修改和完善，為單耗申報進(jìn)行審查帶來了阻礙。此外，盡管海關(guān)公布的單耗標(biāo)準(zhǔn)以國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)行業(yè)加工貿(mào)易企業(yè)的平均生產(chǎn)水平為基礎(chǔ)，但畢竟企業(yè)之間的生產(chǎn)能力存在差異，企業(yè)在生產(chǎn)加工過程中由于生產(chǎn)階段、生產(chǎn)技術(shù)等原因，實際單耗水平與海關(guān)公布的單耗標(biāo)準(zhǔn)會有差異。

　　其二，海關(guān)要求企業(yè)在設(shè)立加工貿(mào)易手冊時進(jìn)行單耗備案，但企業(yè)僅憑合同、生產(chǎn)計劃或經(jīng)驗估算的單耗往往無法真實反映實際生產(chǎn)情況。企業(yè)投產(chǎn)后，一般情況下應(yīng)當(dāng)在成品出口前向海關(guān)申報單耗，而實務(wù)中企業(yè)的生產(chǎn)、出口需求時常會與海關(guān)的時間要求產(chǎn)生沖突。

　　其三，海關(guān)并非具有專業(yè)技術(shù)的核定部門，對于單耗的審查核定缺乏專業(yè)性。在單耗管理上，并未形成全國統(tǒng)一的管理模式，也未形成統(tǒng)一的核銷審定程序和操作規(guī)范，基層海關(guān)有較為寬松的自行解釋權(quán)和自行裁量權(quán)，造成執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象，企業(yè)和海關(guān)反響強烈，單耗核定急需統(tǒng)一執(zhí)法行為。

　　其四，加工貿(mào)易管理的基本目的是防止進(jìn)口保稅料件的擅自內(nèi)銷。隨著加工貿(mào)易的不斷發(fā)展，眾多誠信企業(yè)開始涌現(xiàn)，海關(guān)有效甄別企業(yè)的合規(guī)性、減輕誠信企業(yè)的申報負(fù)擔(dān)、提高海關(guān)自身的執(zhí)法管理效率成為《單耗管理辦法》修訂的新期待。

　　征求意見稿的新變化

　　今年4月，海關(guān)總署發(fā)布了《單耗管理辦法（征求意見稿）》，雖然沒有實質(zhì)性的突破，但仍取得了一些進(jìn)展。

　　刪除了“單耗備案”環(huán)節(jié)。在現(xiàn)實中單耗備案需要在加工貿(mào)易手冊的設(shè)立環(huán)節(jié)即向海關(guān)提出，但是很多企業(yè)在設(shè)立時根本無法準(zhǔn)確地知曉實際加工生產(chǎn)過程中可能存在的單耗，因此單耗備案在加工貿(mào)易管理過程中作用不大。此次《征求意見稿》刪除了“單耗備案”這一環(huán)節(jié)，順應(yīng)了加工貿(mào)易的需要，是此次立法修訂的一大進(jìn)步。

　　刪除了“單耗標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。此次《征求意見稿》刪除了《單耗管理辦法》第二章“單耗標(biāo)準(zhǔn)”的條款，這一修改說明海關(guān)的管理理念發(fā)生了較大的變化。原“單耗標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，海關(guān)試圖通過制定“單耗標(biāo)準(zhǔn)”的方式來管理加工貿(mào)易企業(yè)，但是這一規(guī)定在實際生產(chǎn)中飽受詬病，如果企業(yè)實際生產(chǎn)的單耗高于公布的“單耗標(biāo)準(zhǔn)上限值”，這就導(dǎo)致企業(yè)的保稅料件永遠(yuǎn)處于“短少”的狀態(tài)，企業(yè)可能會不斷處于被海關(guān)認(rèn)定違法的情況，這樣的管理規(guī)定明顯不太合理，這一部分也是此次修改的亮點。但據(jù)了解，海關(guān)并未表示制定的單耗標(biāo)準(zhǔn)就此可不予執(zhí)行，預(yù)計對于高于“單耗標(biāo)準(zhǔn)上限值”的情形，海關(guān)有可能會進(jìn)行單耗質(zhì)疑，因此企業(yè)還是應(yīng)當(dāng)盡量遵循國家公布的“單耗標(biāo)準(zhǔn)”，避免受到質(zhì)疑。

　　規(guī)定了“單耗磋商”制度。這一制度主要是借鑒了海關(guān)審價過程中的“價格磋商”程序，充分反映了海關(guān)執(zhí)法從“剛性執(zhí)法”到“柔性執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變。目前的《單耗管理辦法》管理方式較為“簡單”，如果海關(guān)對企業(yè)申報的單耗存在質(zhì)疑，企業(yè)又未能在規(guī)定期限內(nèi)提供有關(guān)資料、提供的資料不充分或者提供的資料無法確定單耗的，海關(guān)將直接對其單耗進(jìn)行核定。這一做法沒有充分認(rèn)識到單耗的復(fù)雜性，也沒有認(rèn)識到單耗的確定對加工貿(mào)易企業(yè)的重要性，此次修改則充分反映了海關(guān)執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變，對加工貿(mào)易企業(yè)來說是一大福音。

　　列舉了“不構(gòu)成申報不實”的情形?！逗ｊP(guān)行政處罰實施條例》第18條規(guī)定了單耗申報不實的罰則，現(xiàn)實中很多企業(yè)由于各種原因出現(xiàn)了單耗申報不實的情形，為此很多企業(yè)受到了海關(guān)的行政處罰。在《征求意見稿》的制定過程中，海關(guān)充分吸收了企業(yè)反映的各種情況，明確列舉了“不構(gòu)成申報不實的情形”，將非因企業(yè)原因造成的申報不實情況進(jìn)行了排除。

　　確定了“企業(yè)自核”的程序。這一規(guī)定符合當(dāng)前海關(guān)分類管理的思路，對于信譽良好、管理規(guī)范的企業(yè)應(yīng)當(dāng)給予高度的便利，這有利于激發(fā)企業(yè)誠信經(jīng)營，同時還可以減輕海關(guān)的執(zhí)法負(fù)擔(dān)，提高管理效率。

　　單耗是企業(yè)在加工貿(mào)易中比較容易出問題的一個環(huán)節(jié)，建議加工貿(mào)易企業(yè)在內(nèi)部建立單耗相關(guān)制度和應(yīng)對機制，盡可能地保持賬冊管理、系統(tǒng)管理與實際管理的一致性，完整記錄單耗變化以及相應(yīng)產(chǎn)量的關(guān)系和影響，在日常生產(chǎn)經(jīng)營中與海關(guān)保持良好順暢的溝通渠道，并視具體情況，在海關(guān)問題專家的幫助下，排查、處理企業(yè)現(xiàn)存的單耗問題、排除潛在風(fēng)險。

　?。ń鸲怕蓭熓聞?wù)所海關(guān)與貿(mào)易合規(guī)團(tuán)隊供稿）