亞洲開發(fā)銀行在2011年有一項關(guān)于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運用環(huán)境的研究，對包括中國在內(nèi)的16個國家和地區(qū)進(jìn)行了國際比較。中國在反映PPP項目經(jīng)驗的兩個指標(biāo)中排名靠前，在與投融資環(huán)境相關(guān)的兩個指標(biāo)中排名中等，而在與公共部門能力相關(guān)的兩個指標(biāo)中排名靠后。

　　公共部門能力是當(dāng)前階段制約我國PPP可持續(xù)發(fā)展的短板。這種短板表現(xiàn)為公共部門與私營部門間的能力不對等。如果以1984年深圳沙角B電廠BOT項目作為我國現(xiàn)代意義上首次PPP模式應(yīng)用的話，這種不對等已存在了30多年。在此期間，私營部門受到市場機(jī)制的約束和激勵，不斷通過自我驅(qū)動實現(xiàn)創(chuàng)新和進(jìn)步，而公共部門則在傳統(tǒng)體制機(jī)制的束縛下緩步慢行。這種能力上的不對等往往發(fā)生在PPP項目的識別階段和準(zhǔn)備階段，凸顯于項目的采購和實施階段。

　　做好公共部門PPP能力建設(shè)，需要將制度能力建設(shè)和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)有機(jī)結(jié)合。這涉及宏觀的公共部門邊界問題、中觀的配套法律法規(guī)以及微觀的專門管理機(jī)構(gòu)等一系列制度安排。

　　從宏觀層面講，公共部門邊界是公共部門治理方式的具體體現(xiàn)，是一國政府信奉并推行其施政原則和社會經(jīng)濟(jì)資源配置的根本理念，決定了PPP模式是否擁有生存和發(fā)展的土壤，屬于公共部門能力建設(shè)的最上層建筑。公共部門邊界通常體現(xiàn)在“全能政府”和“有限政府”。“全能政府”又稱“大政府、小社會”，“有限政府”又稱“小政府、大社會”。十八屆三中全會提出“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，我國在曲折探索中逐漸明確了“有限政府”的方向。通過“政績導(dǎo)向”向“社會績效導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，打造“小而不弱”的“有限政府”。

　　從中觀層面講，與PPP模式推廣運用相配套的法律法規(guī)體系，是公共部門能力建設(shè)的關(guān)鍵支撐框架，決定了PPP模式能否在統(tǒng)一的規(guī)范和管制下運轉(zhuǎn)。過去的一年中，我國PPP制度體系建設(shè)進(jìn)入體系全面完整、邏輯思路清晰、更具適用性和針對性的階段?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法工作正式啟動，頂層立法初現(xiàn)曙光?！敦斦筷P(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》《國家發(fā)展和改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《PPP項目合同指南》等規(guī)范性文件陸續(xù)出臺，PPP項目開始大量落地?！墩蜕鐣Y本合作項目政府采購管理辦法》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等行政法規(guī)和規(guī)范性文件直接或間接與PPP項目采購掛鉤，規(guī)范化采購得以有據(jù)可依。近期發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》和即將發(fā)布的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引》，為頭腦開始發(fā)熱的地方政府踩下防止“運動式”PPP的剎車。值得注意的是，現(xiàn)行指導(dǎo)PPP項目操作的各類規(guī)范性文件層級仍然不高；示范項目缺乏有效的跟蹤評估和監(jiān)督審查機(jī)制，示范項目淪為地方政府“要政績、爭政策”的工具，其結(jié)構(gòu)設(shè)計的合理性和采購程序的規(guī)范性難以保證。

　　從微觀層次講，專門管理機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的管理機(jī)制是公共部門對PPP進(jìn)行有效管理的基礎(chǔ)，也是上層建筑和中層框架得以落實的保障。長期以來，我國一直缺少一個負(fù)責(zé)PPP管理和協(xié)調(diào)的專門機(jī)構(gòu)，像英國財政部的IUK、澳大利亞聯(lián)邦政府的InfraAustralia，以及香港地區(qū)的效率促進(jìn)組。盡管本輪PPP浪潮發(fā)起后，財政部組建了中國PPP中心，但事實上包括財政部、國家發(fā)改委、住建部在內(nèi)的各部委，以及各部委內(nèi)部不同司局，都在從不同角度解讀并推動PPP工作的開展。參與部門多，PPP政出多門，難免導(dǎo)致其法律關(guān)系錯綜復(fù)雜。其實，公共部門對PPP的管理應(yīng)注重功能性而非程序性，因此需要一整套針對PPP的政策咨詢、理論及實踐研究、知識產(chǎn)品開發(fā)、能力培訓(xùn)、專家資源管理、項目資源管理、項目實施指導(dǎo)、項目審批協(xié)調(diào)、項目監(jiān)管協(xié)助等的長期固定的管理機(jī)制，以提高公共部門的PPP運用能力，提高PPP項目的運作效率。(作者單位：上海濟(jì)邦咨詢公司)