董玉萌

　　近年來(lái)，環(huán)境污染和破壞問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益尖銳。環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)不再是某一個(gè)區(qū)域的問(wèn)題，而是成為制約全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題。面對(duì)形形色色的環(huán)境問(wèn)題，人們對(duì)于以往傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念產(chǎn)生了越來(lái)越多的懷疑——以犧牲環(huán)境為代價(jià)的粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是否早已應(yīng)該淘汰？“先污染、后治理”的舊的管理觀念是不是早已應(yīng)該摒棄？在社會(huì)各界的強(qiáng)烈呼吁中，立法者開(kāi)始了對(duì)我國(guó)環(huán)境立法的反思。

　　去年，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》。本次法律修改中，首次在法律中明確提出了環(huán)境保護(hù)的基本原則——“保護(hù)優(yōu)先”原則，這是一個(gè)引人矚目的亮點(diǎn)，必將對(duì)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)保工作產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

　　所謂保護(hù)優(yōu)先，其實(shí)是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)于開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)而言，應(yīng)當(dāng)環(huán)境優(yōu)先。新的環(huán)保法中將保護(hù)優(yōu)先作為一項(xiàng)原則，認(rèn)為在開(kāi)發(fā)利用、發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境保護(hù)為先，這是我國(guó)管理思路的重大轉(zhuǎn)變。保護(hù)優(yōu)先應(yīng)當(dāng)包含兩層含義，其一是在資源開(kāi)發(fā)利用之時(shí)，環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于開(kāi)發(fā)利用；其二是在環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不可調(diào)和的沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境優(yōu)先原則，寧可犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展也應(yīng)保護(hù)環(huán)境。

　　“保護(hù)優(yōu)先”是一個(gè)貫穿環(huán)境立法全局的理念，作為基礎(chǔ)性法律中規(guī)定的基本原則，它能夠影響到其他環(huán)境立法和環(huán)境政策的制定。新環(huán)保法中，關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的條文增加了不少，如第三十三條，要求各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測(cè)預(yù)警，防治生態(tài)問(wèn)題；第四十九條，防治廢物、廢水、有毒有害物質(zhì)施入農(nóng)田；第五十條，政府安排財(cái)政資金支持環(huán)保工作等。這些規(guī)定無(wú)不反映出立法者“保護(hù)優(yōu)先”的思想，即對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言，應(yīng)當(dāng)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開(kāi)始環(huán)節(jié)就加大環(huán)境保護(hù)的投入。

　　“保護(hù)優(yōu)先”原則之所以在學(xué)界和社會(huì)均引起較大反響，不僅有作為基本原則的價(jià)值，其本身也具有很大的進(jìn)步意義。

　　第一，“保護(hù)優(yōu)先”原則的確立有利于推動(dòng)全社會(huì)建立環(huán)境保護(hù)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀念，在發(fā)展中重新審視環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型。作為基本原則，“保護(hù)優(yōu)先”對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言是政策的風(fēng)向標(biāo)。法律規(guī)定的變化勢(shì)必會(huì)引起政府，尤其是環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重地區(qū)的政府重新審視農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。這是“保護(hù)優(yōu)先”原則最直觀的進(jìn)步意義。

　　第二，“保護(hù)優(yōu)先”原則的確立有利于推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的發(fā)展。由于舊環(huán)保法環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)定，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)在權(quán)衡企業(yè)效益與環(huán)境效益之后，往往對(duì)高效益的企業(yè)破壞環(huán)境的行為抱有一種相當(dāng)放任的態(tài)度。修法后，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境評(píng)價(jià)制度的水平也會(huì)隨之提高，例如農(nóng)藥生產(chǎn)和使用、禽畜糞便處理等問(wèn)題都將成為進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要提前考量的因素。

　　第三，“保護(hù)優(yōu)先”原則的確立鼓勵(lì)了我國(guó)的環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。去年12月底，江蘇高院就審理了一起環(huán)境公益訴訟，最終向污染企業(yè)作出1.6億元罰款的判決，引起了廣泛關(guān)注。盡管彼時(shí)新環(huán)保法尚未付諸實(shí)施，但是法官和環(huán)保部門(mén)已經(jīng)創(chuàng)新觀念，踐行了保護(hù)優(yōu)先的原則。新環(huán)保法實(shí)施后，山東也審理了兩起環(huán)境公益訴訟案件。之后類似的公益訴訟案件將會(huì)越來(lái)越多，將會(huì)給社會(huì)發(fā)展、公眾觀念更加直接的改變。

　　針對(duì)“保護(hù)優(yōu)先”原則，可能存在著宣誓意義大于實(shí)際意義、難以具體實(shí)施、可能縮小司法裁量權(quán)等問(wèn)題。如果想要更好地在這一原則的指導(dǎo)下做好環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)，一方面應(yīng)當(dāng)制定一系列實(shí)施細(xì)則落實(shí)保護(hù)優(yōu)先，另一方面應(yīng)避免保護(hù)優(yōu)先的極端主義，不能將保護(hù)變?yōu)楸Ｊ?，為了保護(hù)而不發(fā)展或倒退。

　　保護(hù)優(yōu)先原則體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)理念的轉(zhuǎn)變，是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變環(huán)境保護(hù)思路更是具有指導(dǎo)性意義。我們應(yīng)當(dāng)深入理解其內(nèi)含和外延，在這一原則的指導(dǎo)下進(jìn)行法律和政策的制定，讓其在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮更大更積極的的作用。