■決策視野

　　北京市較早地開始了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的探索，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度體系方面做了大量工作，已經(jīng)具備了一定基礎(chǔ)。但按照《加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》中生態(tài)環(huán)境發(fā)展及中央對(duì)京津冀一體化的新要求，北京循環(huán)經(jīng)濟(jì)及其制度建設(shè)仍面臨巨大挑戰(zhàn)。北京循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度體系需進(jìn)一步完善。

　　在人類經(jīng)濟(jì)制度變遷過(guò)程中，隨著經(jīng)濟(jì)類型與生產(chǎn)模式的演變，逐漸出現(xiàn)了環(huán)境污染、垃圾圍城、土地沙化等資源環(huán)境問(wèn)題，解決這類問(wèn)題迫切需要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

　　北京是中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心，作為國(guó)際化大都市，它面臨著巨大的資源和環(huán)境壓力。北京雖制定并出臺(tái)了多項(xiàng)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，但能源消耗大、城市垃圾多、環(huán)境惡化等情況在北京仍相當(dāng)嚴(yán)重。

　　現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)制度體系以激勵(lì)和維護(hù)市場(chǎng)動(dòng)力為核心。但是解決自然資源使用不當(dāng)，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展恰恰是市場(chǎng)動(dòng)力失靈之處。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要以新的制度安排來(lái)推進(jìn)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)導(dǎo)向，以制度創(chuàng)新為根本動(dòng)力，深化經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革，在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的前提下有效發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩種作用，才能取得良好成效。

　　垃圾圍城是北京循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之痛

　　自2008年至今，北京市的固廢年產(chǎn)生量不減反增，生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、污泥、園林廢棄物五類固廢產(chǎn)生總量近5500萬(wàn)噸?！袄鴩恰币殉蔀槔_北京生態(tài)文明建設(shè)的一大難題，也是北京市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題。

　　第一，生活垃圾領(lǐng)域存在的問(wèn)題。未來(lái)垃圾處理能力仍不足，處理結(jié)構(gòu)不合理；設(shè)施運(yùn)行管理仍不完善，設(shè)施對(duì)周邊環(huán)境的影響仍然存在；生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)面臨較大阻力。

　　第二，餐廚垃圾領(lǐng)域存在的問(wèn)題。餐廚垃圾處理能力不足，現(xiàn)有處理設(shè)施處理能力僅為770噸/日，僅為產(chǎn)生量的30%左右；建成設(shè)施運(yùn)行負(fù)荷較低，實(shí)際處理能力不足產(chǎn)生量的10%；餐廚垃圾處理技術(shù)單一。

　　第三，建筑垃圾領(lǐng)域存在的問(wèn)題。消納總量受限，可持續(xù)性差；資源化利用尚在起步階段；收集運(yùn)輸市場(chǎng)發(fā)展無(wú)序；簡(jiǎn)易堆填造成較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售缺乏規(guī)范和保障。

　　北京的固廢處理制度出了什么問(wèn)題

　　從本質(zhì)上說(shuō)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種由新的制度安排主導(dǎo)而發(fā)展起來(lái)的新的經(jīng)濟(jì)模式。因此要把握循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，就必須從制度變遷這一主要推動(dòng)力入手，深刻認(rèn)識(shí)制度與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，才能有效推動(dòng)其發(fā)展。

　　近年來(lái)，北京在生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、污泥、園林廢棄物等方面制定并出臺(tái)了50多項(xiàng)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)初步建立起固廢處理制度體系。但是，北京的固廢處理制度體系存在一定程度的缺陷，缺乏制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行層面的創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

　　一是十年來(lái)減量化效果較差，說(shuō)明在垃圾處理的制度體系中，減量化制度設(shè)計(jì)并不到位，沒有發(fā)揮出制度的約束性作用。只有把減量化原則貫穿于垃圾產(chǎn)生的源頭、分類、運(yùn)輸及末端處置的各個(gè)環(huán)節(jié)，才能從根本上控制需要處理的垃圾總量。

　　二是靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻較高，說(shuō)明在制度設(shè)計(jì)層面對(duì)靜脈產(chǎn)業(yè)重視不夠，抑制了靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展。靜脈產(chǎn)業(yè)，即資源再生利用產(chǎn)業(yè)，將生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程中產(chǎn)生的廢物轉(zhuǎn)化為可重新利用的資源和產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)各類廢物的再利用和資源化的產(chǎn)業(yè)。目前固體廢物管理政策法規(guī)等制度多是從政府垃圾管理工作角度出發(fā)，僅注重部分環(huán)節(jié)的安全性和高效性，而對(duì)真正推動(dòng)資源循環(huán)利用的靜脈產(chǎn)業(yè)重視不夠，導(dǎo)致缺乏發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)。

　　三是固廢領(lǐng)域市場(chǎng)化程度較低，民企參與度不高，說(shuō)明制度體系中激勵(lì)民營(yíng)企業(yè)的制度比較欠缺。靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要廣泛的社會(huì)力量參與。當(dāng)前建筑和餐廚垃圾的收運(yùn)、處理處置過(guò)程基本均為國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)，民營(yíng)企業(yè)寥寥無(wú)幾。

　　四是投資需求缺口較大，投資供給嚴(yán)重不足，說(shuō)明制度體系中缺乏吸引金融機(jī)構(gòu)投資的引導(dǎo)機(jī)制。現(xiàn)有的投融資制度安排中，除政府和大型國(guó)企以外缺少引導(dǎo)和激勵(lì)其他投資主體和商業(yè)化融資的有效手段，不能將經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)積累起來(lái)的社會(huì)資金引向靜脈產(chǎn)業(yè)或再制造業(yè)，無(wú)法滿足靜脈產(chǎn)業(yè)多樣的和日益增長(zhǎng)的投資需求。

　　北京固廢循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度該怎么建

　　北京市政府和有關(guān)部門應(yīng)在以下四個(gè)方面部署相關(guān)工作：

　　第一，建立以減量化為核心，以面向企業(yè)的限制型制度為主，面向公眾的激勵(lì)型制度為輔的循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度體系。按照減量化、再利用、資源化的原則對(duì)企業(yè)在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)產(chǎn)生的固體廢物進(jìn)行嚴(yán)格限制，針對(duì)各行各業(yè)的實(shí)際情況，建立規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系，制定具體的懲罰措施，并結(jié)合執(zhí)法條件提出明確可執(zhí)行的監(jiān)管措施。對(duì)個(gè)人要提倡激勵(lì)型措施，鼓勵(lì)個(gè)人從事相關(guān)服務(wù)行業(yè)，對(duì)倡導(dǎo)節(jié)約和履行循環(huán)經(jīng)濟(jì)義務(wù)的公民給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

　　第二，大力發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用提高固廢資源化利用率。在資源的再生和利用環(huán)節(jié)，政府應(yīng)提供一系列的基礎(chǔ)性制度安排。在公共品的供給上，政府可以采取服務(wù)外包模式，引導(dǎo)社會(huì)力量投入其中，提高公共資源的利用效率；在有穩(wěn)定收入來(lái)源的資源再生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可以采用PPP模式（公私合作），加大對(duì)靜脈產(chǎn)業(yè)的投入力度；在特許經(jīng)營(yíng)的靜脈產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，要加大政府監(jiān)督執(zhí)法的力度，保證其有序發(fā)展。

　　第三，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，使固廢處理成為新的創(chuàng)業(yè)和投資領(lǐng)域。由政府主導(dǎo)構(gòu)建靜脈產(chǎn)業(yè)投融資制度體系，充分發(fā)揮制度引導(dǎo)性。一是加大財(cái)政投入力度，發(fā)揮政府財(cái)政資金的引導(dǎo)效應(yīng)，撬動(dòng)更多社會(huì)資本參與其中。二是針對(duì)不同的靜脈產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，制定與其相適應(yīng)的投融資措施，以實(shí)現(xiàn)其多樣化的融資需求，同時(shí)借由豐富的金融資本，吸引各類機(jī)構(gòu)參與固廢領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資。三是建立必要的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，降低各類社會(huì)資本投入的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)其投入積極性。

　　第四，通過(guò)利用新經(jīng)濟(jì)時(shí)代社交化的開放態(tài)度，充分調(diào)動(dòng)公眾積極性，最大程度的提高公眾參與程度，促進(jìn)首都循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。利用社交化平臺(tái)公開首都循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)信息，發(fā)揮媒體和公眾的監(jiān)督作用，以社會(huì)熱情助推循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度體系與執(zhí)行機(jī)制的不斷完善。（作者單位：北京市長(zhǎng)城企業(yè)戰(zhàn)略研究所）