當(dāng)前中國政府收入體系存在的主要問題

　　政府收入的法治化任務(wù)相當(dāng)繁重。政府收入，無論是稅收，還是行政性收費(fèi)、政府性基金收入等的取得，都要于法有據(jù)。中國已經(jīng)確定在2020年基本實(shí)現(xiàn)稅收法定?，F(xiàn)在需要的是加快稅收立法進(jìn)程。18個稅種僅有3個是依據(jù)全國人大或全國人大常委會通過的“法”征收，70％以上的稅收收入的征收依據(jù)是“條例”或“暫行條例”。稅收法定意味著這種狀況必須改變?！皸l例”和“暫行條例”升級為“法”，要在對原有稅制作根本性變革的基礎(chǔ)之上進(jìn)行。在短短的數(shù)年時間內(nèi)，立法任務(wù)不可謂不繁重。政府的其他收入目前所依據(jù)的都是行政部門所頒布的有關(guān)規(guī)定或辦法。要實(shí)現(xiàn)政府其他收入的法治化，立法任務(wù)更是繁重。

　　政府收入結(jié)構(gòu)不夠合理。從總量上看，政府收入規(guī)模大致合理，但政府收入結(jié)構(gòu)不太合理。稅收收入中，僅增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅和關(guān)稅四種間接稅占稅收總收入的比例大約為70%。所有這些稅收都可能通過稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁來影響物價。中國所處的亞太地區(qū)的增值稅稅率一般較低，許多國家（地區(qū)）適用的基本稅率是5%或10%，比中國17％的基本稅率要低。此外，中國在普遍征收增值稅的基礎(chǔ)上對部分商品課征消費(fèi)稅。這樣，間接稅稅負(fù)有進(jìn)一步下調(diào)的必要性。以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)在一定程度上導(dǎo)致部分消費(fèi)需求流失，也對樹立良好的大國形象不利。

　　整個政府收入體系中，來自于政府性基金的收入比例太高，與現(xiàn)代國家政府收入主要來自稅收有一定的矛盾。特別是政府性基金中的土地收入占比大，但具有不穩(wěn)定性，容易對政府可支配財力造成直接沖擊。

　　政府收入調(diào)節(jié)調(diào)控作用有限，收入負(fù)擔(dān)不夠均勻。直接稅的收入分配調(diào)節(jié)作用有限，在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中的作用也有限。個人所得稅所提供的收入占稅收總收入的比例約為6％，這既有稅收制度設(shè)計的問題，也有大量稅源游離于稅收征管范圍之外的因素。這樣的個人所得稅收入比例與經(jīng)濟(jì)增長不夠匹配。

　　從廣義宏觀稅負(fù)（全部政府收入負(fù)擔(dān)）的分布來看，部分人群部分商品承擔(dān)了過重稅負(fù)，導(dǎo)致這種人群和商品稅負(fù)畸重，在一定程度上影響了政府調(diào)控手段的選擇。房地產(chǎn)市場上廣義稅負(fù)重就是突出問題之一。

　　政府收入的調(diào)節(jié)調(diào)控作用與國家其他治理手段的配合與銜接還不夠，影響了政策合力的發(fā)揮，也影響了調(diào)節(jié)調(diào)控的效果。

　　政府服務(wù)有優(yōu)化空間。降低納稅人的稅收遵從成本，優(yōu)化納稅服務(wù)仍有空間。就稅務(wù)結(jié)構(gòu)設(shè)置而言，國地稅分設(shè)有其歷史意義。但是，隨著信息化進(jìn)程的加快，稅收收入混庫問題容易解決。國地稅分設(shè)導(dǎo)致納稅人面對兩套稅務(wù)系統(tǒng)，不勝其煩，且稅收征管成本易偏離最優(yōu)軌跡。而且，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)主要立足納稅人主要企業(yè)的國情。未來，對個人和家庭直接征稅，要求稅務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有對應(yīng)的轉(zhuǎn)變，以更好地提供納稅服務(wù)。

　　政府其他收入的征管同樣需要優(yōu)化。多部門負(fù)責(zé)政府收入征管，顯然不利于征管規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的發(fā)揮，而且對于收入的提供者來說，也增加了遵從成本。

　　加快政府收入制度改革，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

　　加快政府收入制度的法治化。按照國家統(tǒng)一部署，完成稅收法定目標(biāo)任務(wù)，需要加快稅收和政府其他收入的立法進(jìn)程，提高稅收和政府其他收入的立法層次，減少政府收入調(diào)節(jié)工具的濫用，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，減少征稅中的自由裁量權(quán)，保證稅收制度的穩(wěn)定性，形成有利于市場平等競爭和公平正義的稅收體系。提高行政性收費(fèi)與政府性基金的立法層次，以盡可能壓縮通過行政命令就可以取得政府收入的空間。

　　穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，重視稅負(fù)歸宿對稅制改革的影響。穩(wěn)定稅負(fù)，是指穩(wěn)定廣義宏觀稅負(fù)。稅收、行政性收費(fèi)、政府性基金等各種收入結(jié)構(gòu)應(yīng)該合理。稅制結(jié)構(gòu)也應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化。

　　在總體稅負(fù)穩(wěn)定的條件下，收入增減應(yīng)同步。不是所有個人稅負(fù)都能輕易地轉(zhuǎn)嫁，要特別重視稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁與歸宿。衡量稅負(fù)輕重，要注意不同群體的稅負(fù)差異?？傮w負(fù)擔(dān)需與現(xiàn)實(shí)的稅負(fù)分布結(jié)合起來，才能更準(zhǔn)確地判斷實(shí)際稅負(fù)狀況。

　　以房地產(chǎn)的廣義稅負(fù)為例，商品房所能承載的稅費(fèi)基金已達(dá)到或接近極限?，F(xiàn)實(shí)中，落在商品房之上的稅費(fèi)基金種類已夠多，負(fù)擔(dān)已較重。如在這樣的前提之下，期望再增加稅負(fù)，顯然不切實(shí)際。指望通過增加稅負(fù)來壓房價，只會出現(xiàn)與政策目標(biāo)和國家治理目標(biāo)南轅北轍的結(jié)果。要對自住商品房另征稅，就必須以現(xiàn)有稅費(fèi)基金的下調(diào)為前提。房地產(chǎn)稅的開征意味著某些稅費(fèi)基金的取消或被替代。

　　優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅比重。降低間接稅比重。全球化和信息化導(dǎo)致相對較重的間接稅稅負(fù)不可持續(xù)。增值稅和消費(fèi)稅稅負(fù)仍有一定的優(yōu)化空間。消費(fèi)稅征收范圍應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整，稅目稅率選擇要與消費(fèi)品的需求彈性有效結(jié)合，盡可能避免逆向調(diào)節(jié)。

　　間接稅制內(nèi)部的改革。增值稅制再造步伐亟待加快，擴(kuò)大進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣范圍，真正實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)型到消費(fèi)型的轉(zhuǎn)型。增值稅制設(shè)計要擺脫既往主要考慮制造業(yè)特點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)，綜合考慮服務(wù)業(yè)以及其他新增課稅行業(yè)的屬性，以切合實(shí)際，真正發(fā)揮增值稅不重復(fù)征稅的作用。增值稅稅率應(yīng)進(jìn)一步簡并，一般納稅人只適用三種稅率：基本稅率、低稅率和零稅率。

　　直接稅改革。降低間接稅比重，就意味著直接稅比重的上升。此外，直接稅也有較大改進(jìn)空間。企業(yè)所得稅占稅收總收入約20%，比發(fā)達(dá)國家高。為此，應(yīng)合理界定企業(yè)成本費(fèi)用，讓企業(yè)成本費(fèi)用與利潤、與應(yīng)納稅所得額真正配比?？紤]到個人所得稅收入規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長的嚴(yán)重不相稱，只要征管環(huán)境和征管制度改善，個人所得稅仍有增收空間。真正減少現(xiàn)金交易范圍，才能從根本上改變個人所得稅征管困境和調(diào)節(jié)收入分配的困境，讓個人所得稅收入與經(jīng)濟(jì)增長大致相稱。房地產(chǎn)稅改革要在立法的基礎(chǔ)之上，穩(wěn)步推進(jìn)。房地產(chǎn)稅應(yīng)該取代現(xiàn)有的房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、城市土地使用稅、耕地占用稅和其他相關(guān)部分稅費(fèi)。

　　優(yōu)化政府服務(wù)，提高服務(wù)效率。進(jìn)一步優(yōu)化納稅服務(wù)，須再造稅收征管機(jī)構(gòu)，提高稅收征管效率。稅收征管機(jī)構(gòu)的設(shè)立要顧及納稅人便利，顧及稅制結(jié)構(gòu)的變化。以優(yōu)化納稅服務(wù)為目標(biāo)，國地稅機(jī)構(gòu)或合并，或在內(nèi)部協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之上只以單一征稅機(jī)構(gòu)的形式面對納稅人提供服務(wù)。地方稅務(wù)局存廢與否，應(yīng)有助于納稅服務(wù)效率的提高。隨著直接稅分量的增加，對個人和家庭課稅勢必要求進(jìn)一步優(yōu)化稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)。稅務(wù)機(jī)構(gòu)再造，還應(yīng)適應(yīng)電子商務(wù)興起的需要。有形商品和無形服務(wù)的電子商務(wù)稅收征管的難度不同。隨著電子商務(wù)交易量的增加，電子商務(wù)必然成為重要的稅源。稅務(wù)機(jī)構(gòu)必須有包括稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置等在內(nèi)的應(yīng)對措施。此外，稅收征管效率的提高，不僅僅要靠稅務(wù)部門內(nèi)部的合作，政府跨部門合作和稅務(wù)信息交換也很重要。加強(qiáng)反洗錢工作，壓縮現(xiàn)金交易范圍，是稅收征管環(huán)境改善的基礎(chǔ)工作。

　　政府其他收入的征管在多大程度上應(yīng)通過稅務(wù)以外的部門，需要深入研究?？傮w而言，能夠通過稅務(wù)部門的，就應(yīng)該通過稅務(wù)部門，以節(jié)約政府收入征管成本，降低收入提供者的遵從成本。

　?。ㄗ髡呦抵袊鐣茖W(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）