新型征地方式必須符合三大原則：一是符合事先確定的公共利益目標(biāo)；二是正當(dāng)程序；三是充分補償。土地財政依賴于土地滾動開發(fā)，建立在維權(quán)基礎(chǔ)上的土地滾動開發(fā)，才是正道。

　　新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在何處？對于這一問題，答案可謂眾說紛紜。但是其要求是明確的：新型城鎮(zhèn)化必須“新”，不同于過去的城鎮(zhèn)化。至于“新”在什么地方，則需要從最新的中央文件里去解讀。而不同的人，會作出不同的解讀。比如從十八屆三中全會決定中，我們首先可以讀到“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”和“市場在資源配置中起決定性的作用”。從十八屆四中全會決定中，我們則首先可以讀到“法治”。

　　這些關(guān)鍵決策信息均很重要。比如從“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”可以得到如下解讀：一是很多屬于農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利還沒有給農(nóng)民；二是將還給農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利；三是現(xiàn)階段還不是把所有的財產(chǎn)權(quán)利還給農(nóng)民。

　　無論是中央公共財政，還是地方公共財政，都要求做到“以支定收”。這迥異于我們通常認(rèn)為的“以收定支”。之所以要做到“以支定收”，道理其實很簡單。政府獲得財政收入本身并不是目的。需要根據(jù)政府事權(quán)規(guī)定，把財政收入花費到依法履行政府事權(quán)上來。而我國各級政府財政部門從1994年以來的一個不當(dāng)做法就在于不斷汲取財政收入，把這種汲取當(dāng)做一種理所當(dāng)然。只強調(diào)納稅人義務(wù)，卻忽視納稅人權(quán)利。

　　從地方公共財政體系的構(gòu)建角度看，則要求新型土地財政的確立，以及舊型土地財政的退場。而新型土地財政意味著新型的征地方式，而新型的征地方式則意味著終結(jié)土地財政。政府除可以轉(zhuǎn)讓其手頭上的國有土地之外，應(yīng)該終結(jié)其在土地市場上的市場主體角色。這時，政府主要是轉(zhuǎn)讓現(xiàn)有的國有土地，或者從其他經(jīng)濟(jì)主體買賣和轉(zhuǎn)讓土地過程中獲得稅收收入。這種行為與政府在其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行為一模一樣。在這種情況下，其實就沒有了所謂的“土地財政”。

　　新型征地方式必須符合三大原則：一是符合事先確定的公共利益目標(biāo)；二是正當(dāng)程序；三是充分補償。這里意味著政府不能以壟斷方式以低于市場公平價格的方式征收農(nóng)民的土地。美國、英國和德國均這么去行事，既保護(hù)了每個人的產(chǎn)權(quán)，也并沒有阻擋其成為富國俱樂部。古人有語：“君子愛財，取之有道”。土地財政依賴于土地滾動開發(fā)，建立在維權(quán)基礎(chǔ)上的土地滾動開發(fā)，才是正道。

　　仇和事件是提升地方基礎(chǔ)設(shè)施水平、改變城市形象與擴大地方財政能力的一個最有意思的案例。仇和從宿遷市的市委書記一路升遷到云南省委副書記，其所憑借的殺手锏就是其雷厲風(fēng)行“為人民服務(wù)”的“仁慈性政府”做法。仇和的市政建設(shè)執(zhí)政風(fēng)格就是大干快上，大拆快拆。這種做派的表面物質(zhì)成就是驚人的。若用“舊貌換新顏”來形容，絕不為過。但是這種“為人民服務(wù)”其實必然是只為大多數(shù)人服務(wù)，少數(shù)的利益是被犧牲的。比如拆遷戶的利益。仇和擔(dān)任昆明市委書記期間，要求一年內(nèi)完成二環(huán)改擴建，是沒有時間和拆遷戶商量的。這種體制被稱為“碎片化的威權(quán)制”。其在做一些事情的效率可能比較高，但是在缺乏權(quán)力約束情況下，一旦造成危害，其程度也大。

　　不過，對地方政府來說，當(dāng)前建立在總體低補償征地方式基礎(chǔ)之上的土地財政誘惑是巨大的。根據(jù)財政部的統(tǒng)計，2014年全國土地出讓收入達(dá)到近4.3萬億元，全國土地出讓支出4.1萬億元，其中：土地出讓收入用于征地拆遷補償、土地出讓前期開發(fā)、補助被征地農(nóng)民等成本性支出33952.37億元，土地出讓收益為8987.93億元。這些當(dāng)年土地出讓收益實際用于城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61億元。所有這些政府控制的支出環(huán)節(jié)本身，也是巨大的利益所在，更不用說土地滾動開發(fā)帶來的房地產(chǎn)增值、投資項目、新增稅費收入等等，均對地方財政和地方官員個人帶來好處。在這種情況下，若要終結(jié)土地財政，需要中央和地方政府作出巨大的決斷！

　　□馮興元（中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）