近日，世界銀行發(fā)布了《東亞變化中的城市圖景：度量十年的空間增長》報告，稱東亞城市擴(kuò)張剛剛開始，但發(fā)展迅猛，且呈碎片化趨勢?？焖俪鞘谢o東亞地區(qū)帶來諸多挑戰(zhàn)，為此，世界銀行建議城市政策制定者在推動城市化過程中注重城市發(fā)展的包容性和可持續(xù)性。

　　為未來的城市擴(kuò)張做好準(zhǔn)備

　　對下中等收入國家，政府應(yīng)為未來的城市擴(kuò)張做好準(zhǔn)備。2000年至2010年間，東亞地區(qū)城市化的面積達(dá)2.8萬平方公里。目前東亞地區(qū)城市化率仍然低于50%。這意味著，未來幾十年內(nèi)這些國家仍需為城市擴(kuò)張準(zhǔn)備充足的土地。下中等收入國家的政府在推進(jìn)城市化進(jìn)程中扮演重要角色，對這些國家來說，須謹(jǐn)防城市化進(jìn)程中缺乏規(guī)劃、碎片化和低效率等風(fēng)險。

　　對上中等收入國家，政府應(yīng)提高城市土地的使用效率。城市邊緣閑置土地的取得成本較低，但道路、供水等基礎(chǔ)設(shè)施投資所需不菲，是政府的財政負(fù)擔(dān)。

　　確保經(jīng)濟(jì)高效的城市化

　　東亞地區(qū)各國政府逐漸意識到城市化對經(jīng)濟(jì)增長的重要作用，因此開始積極制定城市化戰(zhàn)略。其中一個重要的挑戰(zhàn)是，如何在一系列城市中增加公共投資，以培育經(jīng)濟(jì)活動的多樣性。中央政府和地方政府合理地分配資源，以協(xié)調(diào)的方式推進(jìn)城市群的發(fā)展至關(guān)重要。此外，應(yīng)鼓勵不同規(guī)模的城市發(fā)展不同類型的產(chǎn)業(yè)。

　　城市群內(nèi)不同規(guī)模城市的分工協(xié)作，可使整個城市群受益。一般而言，大城市具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢，聚集了更多的高技術(shù)人才，有利于發(fā)展服務(wù)業(yè)和高技術(shù)制造業(yè)。而中小城市由于地價便宜，有利于發(fā)展低端制造業(yè)。合理的產(chǎn)業(yè)布局有利于提升城市群整體的經(jīng)濟(jì)效益。

　　政府應(yīng)支持在中小城市投資。中小城市是推進(jìn)城市化的主力。例如，在越南，雖然制造業(yè)的就業(yè)人口仍大量集中于大城市。但1999年至2009年間，中小城市制造業(yè)的就業(yè)人口增速明顯高于大城市。

　　增強(qiáng)城市的包容性

　　合理的空間規(guī)劃可以給人們提供良好的發(fā)展機(jī)會和舒適的生活環(huán)境，減少城市化過程中出現(xiàn)的不平等問題。城市化的模式是影響城市貧困人口發(fā)展機(jī)會的重要因素。

　　合理的空間規(guī)劃，有助于人們將節(jié)省的時間用在工作上以賺取更多的收入，節(jié)省的路費(fèi)或其他費(fèi)用可用在購買食品和接受教育上。研究顯示，在通勤距離短、交通費(fèi)低的地區(qū)，人們更有發(fā)展的動力；通勤距離越短，人們的幸福感越高。如越南首都河內(nèi)，人們通常生活在他們工作的地方，而印尼雅加達(dá)的通勤時間通常要數(shù)小時。

　　讓城市新移民更好地融入城市生活有助于增強(qiáng)城市的包容性。2000年至2010年，已有2億人口成為城市新移民。這些新增人口都面臨著新的產(chǎn)業(yè)、新的生活方式，脫離了傳統(tǒng)的社交網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)支柱，難免會有不適應(yīng)。

　　促進(jìn)可持續(xù)的城市化

　　雖然人口高密度有利于城市的可持續(xù)發(fā)展，但對人口密度已經(jīng)很高的東亞城市而言，繼續(xù)簡單地提高人口密度顯然不是好的選擇。

　　城市的可持續(xù)發(fā)展，需要合理的人口密度，同時使人口密度與工作地點(diǎn)、公共服務(wù)和交通基礎(chǔ)設(shè)施相適應(yīng)，形成一個適宜步行的宜居環(huán)境。合理選址和交通網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)可以減少人們的出行數(shù)量，縮短人們的出行路程。人們可以采用步行和自行車等非機(jī)動車的交通方式出行，更多地利用公共交通，從而可以減少碳污染。盡管東亞國家的汽車保有量在快速增加，但與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，人均汽車保有量還相對較低，這意味著東亞城市有機(jī)會以一種相對低碳的方式推進(jìn)城市化。

　　人口密度或容積率不是城市可持續(xù)發(fā)展的惟一標(biāo)準(zhǔn)?；A(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，出行是否便利，以及公共交通能否便捷使用也是城市可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。

　　公共交通是便捷的、人們負(fù)擔(dān)得起的交通工具，公共交通應(yīng)與土地使用相協(xié)調(diào)，這樣可以減少通勤時間和碳排放。如果交通道路與人口中心、工作地點(diǎn)和其他重要的目的地相互協(xié)調(diào)，交通路網(wǎng)可以提升土地價值。

　　隨著人均國民收入的增加，城市的人口密度可能穩(wěn)定下來，并有可能在未來幾十年隨著機(jī)動車保有量和人均居住面積的增加而回落。特別是城市人口密度較低的馬來西亞和蒙古，政府需要增加或維持一定水平的人口密度，避免人口低密度城市擴(kuò)張的環(huán)境成本和服務(wù)的低效率。

　　克服都市碎片化

　　未來幾十年東亞地區(qū)城市的繁榮，很大程度上取決于各城市群能否有效地進(jìn)行政策協(xié)調(diào)。例如，菲律賓馬尼拉城市群包括7個省份的85個城市，日本大東京城市群涵蓋7個縣240個城市。雖然各個市政府都承擔(dān)提供公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)的職能，但城市群內(nèi)各個城市之間，交通基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的覆蓋面和水平都很不均衡。

　　對政府而言，解決城市交通、土地和房地產(chǎn)方面的挑戰(zhàn)刻不容緩。但事實上，如果僅在城市群內(nèi)單獨(dú)某一城市采取措施，很可能帶來新的問題或使現(xiàn)有問題加劇。解決城市群政策協(xié)調(diào)問題并不容易，其中部分城市可能存在基礎(chǔ)設(shè)施赤字，低于城市群的整體水平，相關(guān)政策難以在該市推行，從而拉低整個城市群的發(fā)展進(jìn)程。

　　解決都市碎片化問題無完美的模式可循，靈活的治理模式是必要的，這樣既能解決城市的發(fā)展問題，也能很好地滿足市民不斷變化的需求。（財政部亞太中心編譯)