直面國家級城市群發(fā)展隱憂 商務部研究院產業(yè)研究員沈云昌認為，當前城市群的發(fā)展過程中主要存在三個問題：城市產業(yè)同質化問題、財稅利益分配問題、地方保護問題。有專家表示，這些問題的背后，實質上是市場化所要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾

    “城市群的根本目的，就是要解決城市健康發(fā)展的問題。城市群能否順利從口號到落地，最重要的就是建立一種新型的區(qū)域協(xié)作機制，這種機制既要依托于現(xiàn)在的行政區(qū)，又要超脫于現(xiàn)在的行政區(qū)，可以讓城市之間以合作共贏的方式解決共同的問題?！眹倚姓W院經濟學部教授馮俏彬對法治周末記者說。

    4月初，國務院發(fā)布《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確了長江中游城市群的范圍和定位，這是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》出臺后國家批復的第一個跨區(qū)域城市群規(guī)劃。至此，我國已形成了五大國家級城市群。

    但是，城市群要真正從口號走向現(xiàn)實，必須解決當前城市群規(guī)劃中存在的問題。

    商務部研究院產業(yè)研究員沈云昌在接受記者采訪時認為，當前城市群的發(fā)展過程中主要存在三個問題：城市產業(yè)同質化問題、財稅利益分配問題、地方保護問題。

   “這些問題的背后，實質上是市場化所要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾?！瘪T俏彬對法治周末記者分析。

    9年形成5大國家級城市群

    在中央于2006年3月發(fā)布的“十一·五”規(guī)劃中，“城市群”的概念首次在中央文件中提及，規(guī)劃稱“有條件的區(qū)域，以特大城市和大城市為龍頭，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強、人口合理分布的新城市群”。

    中央關于城市群的發(fā)展規(guī)劃，傳遞出了這樣的一種信號：中央確定了城市群的空間戰(zhàn)略方向，21世紀將迎來中國城市群大發(fā)展時期。

    在“十一·五”規(guī)劃中，明確了“珠江三角洲、長江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)，要繼續(xù)發(fā)揮對內地經濟發(fā)展的帶動和輻射作用，加強區(qū)內城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補，增強城市群的整體競爭力”這樣的部署。

    經過9年的規(guī)劃發(fā)展，如今，我國已經形成了京津冀、長三角、長江中游、成渝、珠三角五大國家級城市群。 “推動長江中游城市群發(fā)展，對于依托黃金水道推動長江經濟帶發(fā)展、加快中部地區(qū)全面崛起、探索新型城鎮(zhèn)化道路、促進區(qū)域一體化發(fā)展具有重大意義。”國務院在對長江中游城市群的批復中寫道。

    可以預見，《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》的獲批，只是一個開始。

    早在今年年初，就有消息稱，我國的城市群規(guī)劃已進入正式編制階段，初步確定打造20個城市群。包括5個國家級城市群、9個區(qū)域性城市群和6個地區(qū)性城市群。

    對于未來城市群的布局，2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，要“加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發(fā)、引領區(qū)域經濟發(fā)展的重要增長極”。

    2015年政府工作報告中更是進一步明確，今年將“制定實施城市群規(guī)劃，有序推進基礎設施和基本公共服務同城化”。

    5大城市群GDP占全國一半

    對于長江中游城市群的定位，國務院在《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》中提出了四個“打造”：第一，打造中國經濟發(fā)展新增長極；第二，打造中西部新型城鎮(zhèn)化先行區(qū)；第三，打造內陸開放合作示范區(qū)；第四，打造“兩型”社會建設引領區(qū)。

    從國務院的定位可以看出，未來長江中游城市群無論是對加快中部地區(qū)全面崛起、探索新型城鎮(zhèn)化道路，還是促進區(qū)域一體化發(fā)展都有重大意義。

    國務院對于長江中游城市群寄予厚望的“底氣”，來源于幾大城市群在近些年的GDP成績。

    2014年，全國GDP達到了63.6萬億元，而五大城市群的GDP總和占據了半壁江山。

   長三角僅核心區(qū)16個城市GDP總量便達到了10.6萬億元，占全國總量的15%。

   珠三角9個僅占全國面積0.57%的城市，即以7.8萬億元的總量創(chuàng)造了全國12%的GDP。

   京津冀在2013年首次突破6萬億元大關之后，在2014年再次達到6.6萬億，占全國10.4%。

   已納入長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃中的成渝城市群，以3.7萬億元的GDP占到了全國6%的份額。

   剛剛獲批的長江中游城市群GDP達到4.5萬億元，占全國7%。目前長江中游城市群人均GDP超過6500美元，城市化率超過50%，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所按照目前的發(fā)展速度進行測算，2015年中三角GDP將超越珠三角(不算港澳地區(qū))，2020年超越京津冀。

   沈云昌認為，五大城市群之所以能夠提升到國家級層面，有很多內在規(guī)律上的共同點：

   一是產業(yè)集群相互依賴程度高。各城市群的產業(yè)配套緊密，絕大部分都是在集群內實現(xiàn)近距離專業(yè)分工，集群發(fā)展的內部成本低、專業(yè)分工的效率高。

    二是城市功能互補性強。相較其他區(qū)域的城市發(fā)展而言，產業(yè)雖有同質化但程度較低，城市功能分工較為明確，服務業(yè)中心、制造業(yè)中心各有不同，功能相互補充、相互依賴，制造業(yè)與生產性服務業(yè)、生活性服務業(yè)在區(qū)域內是相輔相成的關系。

    三是共同市場程度高。雖然區(qū)域之間不存在關稅，但是由于區(qū)域文化相似、市場經濟發(fā)展程度相近、產業(yè)需求客戶相同，五大城市群通過長期發(fā)展，形成了相對屬于自己圈內的共同市場。

   “城市群概念提出的核心目的，就是通過集群效應打造新增長極。通過城市群的規(guī)劃協(xié)調，能充分促進城與城之間的關聯(lián)發(fā)展，加速城市群空間組織的演進，進而實現(xiàn)城市群內部功能高效互補、專業(yè)分工深化、制度創(chuàng)新協(xié)同等目的?！鄙蛟撇龑Ψㄖ沃苣┯浾弑硎?。

    發(fā)展面臨三大問題

   值得注意的是，城市群迅猛發(fā)展之余仍然存有一些隱憂，而這些問題能否得以順利解決，是決定城市群從概念到落實的關鍵。

   沈云昌認為，城市群發(fā)展過程中存在的問題主要有三點：

    一是產業(yè)同質化問題。以成渝城市群為例，在產業(yè)分工上，迄今成渝兩地在多個方面仍有直接競爭，其中最明顯的例子是在IT產業(yè)上。成都曾制定“到2015年成都高新綜合保稅區(qū)將形成5000億元產值的 IT產業(yè)集群”的發(fā)展計劃，而重慶則希望“在2015年達到1萬億元規(guī)模，占全市工業(yè)總產值的30%以上，成為國民經濟第一支柱產業(yè)”。

    除了“群主”中心城市，周邊的衛(wèi)星城市往往都產業(yè)同質化嚴重，這在城市群發(fā)展過程中就會出現(xiàn)競爭過度、資源不能優(yōu)化配置的問題。

    二是財稅利益分配問題。在城市群統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調后，對每個城市適合發(fā)展什么、應該發(fā)展什么才能實現(xiàn)群內最優(yōu)化發(fā)展，涉及到各城市的產業(yè)調整、主體功能調整，進而影響到各城市的稅收變化，發(fā)展利益的變化。

    三是地方保護的問題。從我國發(fā)展的實際情況來看，無論是國有企業(yè)、集體企業(yè)，還是民營企業(yè)，每個地方都有自己長期辛苦養(yǎng)大的“親兒子”，地方保護是阻礙市場相互深度開放形成城市群的障礙。

    馮俏彬分析后認為，在產業(yè)同質化、利益分配等突出問題的背后，是市場化要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾。

    亟需新型區(qū)域協(xié)作機制

    對癥分析后發(fā)現(xiàn)，頂層戰(zhàn)略設計在城市群的發(fā)展中顯得尤為重要，是實現(xiàn)城市群優(yōu)勢共振強化和功能互補優(yōu)化的關鍵之處。

    馮俏彬認為，城市群要想將口號化為行動，需要在理念、規(guī)則、具體合作方式等方面作出改變，“這就需要一種新型的區(qū)域協(xié)作機制，既依托于現(xiàn)在的行政區(qū)，又超脫于現(xiàn)在的行政區(qū)，能夠以合作的心態(tài)來解決發(fā)展中面臨的問題”。

   “設計具有剛性的協(xié)作規(guī)則、設立支持合作的機構、確定清晰的合作方向、制定政策手段、建立利益協(xié)調機制、吸取政府之外的支持力量……這些工作都是城市群規(guī)劃中亟需去做的?！瘪T俏彬對法治周末記者強調。

    沈云昌同樣認為，新型區(qū)域協(xié)作機制可以起到“內外兼修”的作用：“內部要實現(xiàn)優(yōu)勢強化、功能互補，解決好城與城之間的合作關系；外部要提升城市群競爭力，產業(yè)集群專業(yè)化、城市集群高端化、整體發(fā)展優(yōu)質化?！?

    沈云昌認為，破除以上問題的關鍵是做好以下幾方面的工作：

    一是政績考核目標多元化。城市群統(tǒng)一規(guī)劃、綜合協(xié)調后，就要求各地分工有序、功能互補。這樣勢必會出現(xiàn)有些地方多發(fā)展(例如產業(yè)基地)、有些地方少發(fā)展(例如生態(tài)水源地)，有些地方重點發(fā)展制造業(yè)、有些地方重點發(fā)展服務業(yè)、有些地方重點發(fā)展農業(yè)……這種打破原來各地門門齊的局面。 這就要求在政績考核上必須目標多元化，不同地區(qū)承擔的任務不同，就采取不同的政績考核目標，而不是統(tǒng)一標準的關鍵指標。例如，生態(tài)區(qū)域就重點考核生態(tài)優(yōu)化，制造業(yè)區(qū)域重點考核產值、稅收、就業(yè)等。只有這樣，各地才會安心的各司其職。

    二是財政稅收分配合理化。既然在城市群大區(qū)域內合理進行城市分工，那么在財政稅收的分配上就要合理化，這樣有些城市才會積極按照統(tǒng)一分工發(fā)展財稅少的產業(yè)，避免同質競爭。與此同時，財政稅收分配合理化才能促進城市與城市之間醫(yī)療衛(wèi)生、學校等基礎設分布合理化，最終促進整個城市群健康發(fā)展。

    三是市場競爭自由化。在符合法律法規(guī)的前提下，從市場經濟機制、行政管理制度、要素流動制約因素等各方面改進，實現(xiàn)更高程度的市場競爭自由化，才能進一步在城市群內打破地方保護主義。