本報(bào)記者張五四

　　內(nèi)蒙古草原有支歌，歌詞中有句“草原就在我的夢(mèng)里”，飽含對(duì)遼闊草原的深情贊美和向往。然而有一組數(shù)字卻顯示：因?yàn)楣I(yè)開(kāi)發(fā)及超載過(guò)牧等原因，進(jìn)入2000年，內(nèi)蒙古天然草原退化面積達(dá)到4626萬(wàn)公頃，占草原總面積的53%，并且每年還在以數(shù)十萬(wàn)公頃的速度退化和沙化。

　　日前，記者從內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)廳有關(guān)部門(mén)獲知，2011年，國(guó)家在內(nèi)蒙古等8個(gè)省區(qū)率先啟動(dòng)了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策，這是新中國(guó)成立以來(lái)在草原牧區(qū)投入規(guī)模最大、覆蓋面最廣、牧民受益最多的一項(xiàng)政策。這個(gè)政策被當(dāng)?shù)厝似毡檎J(rèn)為來(lái)得正是時(shí)候。截至去年底，草原植被蓋度較2010年提高了6.52個(gè)百分點(diǎn)，連續(xù)3年穩(wěn)定在40%以上，146萬(wàn)戶、534萬(wàn)農(nóng)牧民從中受益。內(nèi)蒙古的草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)績(jī)效連續(xù)4年被評(píng)為“全國(guó)第一”。

　　因地制宜，不搞“一刀切”

　　四子王旗腦木更蘇木烏蘭希熱嘎查牧民額爾登沒(méi)有想到，還在向他們宣傳草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制和核對(duì)草場(chǎng)時(shí)，他就領(lǐng)到了一張“銀行卡”，已經(jīng)近4年了，每年在這張卡里都按時(shí)打入補(bǔ)助禁牧款73950元。他所在的嘎查草原沙化相當(dāng)嚴(yán)重，昔日的草原已經(jīng)變成了戈壁灘，生活生產(chǎn)條件極其惡劣，如遇干旱年份很難維持生計(jì)，需要到外地倒場(chǎng)放牧。草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)后，這里牧民的生活比過(guò)去好多了。

　　早在國(guó)家政策還沒(méi)有落地前，內(nèi)蒙古就根據(jù)本地區(qū)實(shí)際制定出了《內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案》。“內(nèi)蒙古東西跨度大，草原類型多樣，載畜能力差別很大。如果補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧豢紤]面積因素，對(duì)草場(chǎng)質(zhì)量好、載畜能力高的地區(qū)明顯不公平，怎么使用和發(fā)放最科學(xué)，是我們主要要研究的?！庇嘘P(guān)部門(mén)對(duì)《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。它的創(chuàng)新就在于以“標(biāo)準(zhǔn)畝”的計(jì)算方法，實(shí)行了農(nóng)牧戶補(bǔ)獎(jiǎng)?lì)~封頂和保底措施、實(shí)施分期減畜等制度，并設(shè)立嘎查（村）級(jí)牧民草原管護(hù)員公益性崗位等。實(shí)踐證明，這一系列實(shí)施方案避免了以往搞“一刀切”做法，符合實(shí)際，切實(shí)可行。最大限度地調(diào)動(dòng)了地方落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹鲃?dòng)性和積極性。政策實(shí)施第一年，內(nèi)蒙古就實(shí)現(xiàn)了任務(wù)、資金落實(shí)兩個(gè)“98%”的良好開(kāi)局，并為連續(xù)4年政策落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)全國(guó)第一奠定了基礎(chǔ)。

　　與此同時(shí)，《關(guān)于嚴(yán)明紀(jì)律確保草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金安全發(fā)放的意見(jiàn)》等相繼出臺(tái)，從而達(dá)到了常態(tài)化監(jiān)督和新政約束獎(jiǎng)懲機(jī)制基本建立。再加上“一卡通”直接發(fā)放，對(duì)享受補(bǔ)獎(jiǎng)的地區(qū)、類型等情況張榜公布，自治區(qū)財(cái)政部門(mén)又與移動(dòng)通信部門(mén)聯(lián)合為受惠農(nóng)牧民免費(fèi)開(kāi)通了草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金到賬短信服務(wù)，通過(guò)“一卡通”系統(tǒng)準(zhǔn)確掌握資金發(fā)放額度和進(jìn)度，進(jìn)一步加強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督力度，保障了資金的安全高效。

　　隨著草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩捻樌麑?shí)施，牧民傳統(tǒng)放牧觀念逐步改變，保護(hù)草原已成為自覺(jué)，被動(dòng)減畜正在向主動(dòng)減畜、責(zé)任減畜、科學(xué)減畜方向轉(zhuǎn)變，內(nèi)蒙古草原生態(tài)得到了很大改善。據(jù)持續(xù)監(jiān)測(cè)顯示，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施4年來(lái)，飼草料供給能力進(jìn)一步提高，天然打草場(chǎng)為1.35億畝，比2010年提高了1021萬(wàn)畝；草原補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)草畜矛盾得到有效緩解，與2010年相比，草原補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)牲畜頭數(shù)下降了1428萬(wàn)羊單位，舍飼比例從2010年的58%，提高到2014年的65%，超載率也由2010年的24.14%，下降到13.32%。

　　補(bǔ)獎(jiǎng)資金有保障，環(huán)境民生雙受益

　　位于錫林郭勒草原鑲黃旗文貢烏拉蘇木阿拉騰毛都嘎查牧民張萬(wàn)貴一家，是草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩淖钤缡芤嬲摺?010年，張萬(wàn)貴一家收入不足3萬(wàn)元，草場(chǎng)嚴(yán)重退化。補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施以來(lái)，政府為張萬(wàn)貴補(bǔ)貼新建、修建磚木結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化暖棚8間、普通棚3間、人畜飲水用深水機(jī)井1眼，享受牧機(jī)補(bǔ)貼，購(gòu)置了拖拉機(jī)、打草機(jī)。前兩年張萬(wàn)貴還加入了察哈爾羊養(yǎng)殖專業(yè)合作社，現(xiàn)在每年有80頭基礎(chǔ)母羊，接羔100多只，去年年底收入就達(dá)11萬(wàn)多元。

　　牲畜頭數(shù)下降，效益卻增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)農(nóng)牧民收入顯著增長(zhǎng)，以呼倫貝爾市農(nóng)牧民收入為例，2014年人均純收入9990元，草原圍欄面積4.41億畝，各類草原畜牧業(yè)合作社1.3萬(wàn)家，入社農(nóng)牧戶124萬(wàn)戶，較2010年分別增加了2625元，5273萬(wàn)畝，8049家和8萬(wàn)戶。阿拉善盟阿拉善左旗沿賀蘭山一帶是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)，是最早實(shí)施退牧還草工程的區(qū)域。由于牧民人口多，人均占有草場(chǎng)面積小，退牧戶享受禁牧補(bǔ)貼相對(duì)較少。國(guó)家草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施以來(lái)，阿左旗沿山一帶禁牧戶政策性補(bǔ)貼收入由原來(lái)的400元~3000元增加到現(xiàn)在的3500元~1.2萬(wàn)元，牧民收入大幅增加，特別是結(jié)合項(xiàng)目還實(shí)施了農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　在資金調(diào)配時(shí)，內(nèi)蒙古樹(shù)立發(fā)展新理念，打好政策組合拳，除了在畜牧良種補(bǔ)貼、牧機(jī)購(gòu)置累加補(bǔ)貼等多個(gè)方面給予配套資金外，要求地、縣兩級(jí)的資金配套，從保障入手，發(fā)揮政策微觀調(diào)控作用，提標(biāo)、擴(kuò)面，使履行禁牧責(zé)任的農(nóng)牧民有一份收入、一份社保、一份工作，子女升學(xué)教育有保障。同時(shí)，為了保證傾力落實(shí)，從2011年開(kāi)始，內(nèi)蒙古還將草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)情況列為盟市政府領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核的重要指標(biāo)。

　　問(wèn)題依然存在，亟待建立長(zhǎng)效機(jī)制

　　為準(zhǔn)確掌握補(bǔ)獎(jiǎng)新政實(shí)施成效，便于提針對(duì)性強(qiáng)、可行性強(qiáng)的政策調(diào)整意見(jiàn)，內(nèi)蒙古從2011年開(kāi)始，對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域內(nèi)的草原變化情況及120個(gè)典型牧戶生產(chǎn)生活情況進(jìn)行全面跟蹤監(jiān)測(cè)，建立了生態(tài)、生產(chǎn)、生活雙向評(píng)估機(jī)制?！安菰鷳B(tài)脆弱，破壞容易恢復(fù)難，恢復(fù)周期長(zhǎng)，即使恢復(fù)仍然脆弱。5年的周期，對(duì)于生態(tài)退化草原，尤其荒漠化嚴(yán)重的地區(qū)，難以取得實(shí)質(zhì)性恢復(fù)。牧民的生產(chǎn)周期很長(zhǎng)，沒(méi)了基礎(chǔ)母畜，短時(shí)間根本緩不過(guò)勁來(lái)。”這些都是在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

　　在今年的全國(guó)兩會(huì)上，自治區(qū)人大常委會(huì)副主任李榮禧等多位全國(guó)人大代表提出了關(guān)于持續(xù)和完善草原保護(hù)和建設(shè)的建議。代表們也擔(dān)心草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制一旦到期，牧民們“解禁”放牧，可能帶來(lái)生態(tài)的倒退。此外，內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳建議，建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴?015年實(shí)施滿5年后，能作為一項(xiàng)長(zhǎng)期惠牧強(qiáng)牧政策持續(xù)下去，形成穩(wěn)定健全的草原生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。

　　根據(jù)對(duì)典型牧戶的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，就目前的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)而言，很難滿足廣大牧民特別是禁牧區(qū)牧民的持續(xù)穩(wěn)定增收的要求。針對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，牧民們也提出了自己的異議?，F(xiàn)行的禁牧補(bǔ)貼和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)均是參照2010年牛羊肉價(jià)格制定的，固定不變的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，與持續(xù)走高的生產(chǎn)成本和畜產(chǎn)品價(jià)格的矛盾十分突出?！氨M快提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)非常必要，應(yīng)綜合考慮物價(jià)上漲、貨幣通脹等因素，建立草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制?！睂＜覀兘ㄗh，國(guó)家應(yīng)根據(jù)肉食品價(jià)格的上漲和牧民家庭經(jīng)營(yíng)成本的增加，相應(yīng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

　　同時(shí)從近幾年看，由于禁牧規(guī)模不足，部分退化和沙化嚴(yán)重的草原沒(méi)能列入到禁牧范圍，部分退化程度相同的草原出現(xiàn)了禁牧和草畜平衡共存的“插花草場(chǎng)”，不利于草原植被恢復(fù)，不便于管理。專家建議國(guó)家應(yīng)增加禁牧補(bǔ)助資金，擴(kuò)大禁牧面積，將所有退化和沙化草原均列入到禁牧范圍?！耙赃_(dá)茂旗為代表的地區(qū)，已經(jīng)多年實(shí)施禁牧政策，天然草場(chǎng)植被恢復(fù)情況良好，個(gè)別地區(qū)天然草地已經(jīng)可以適度利用。今后禁牧后的草場(chǎng)如何利用、怎么用、誰(shuí)來(lái)用，怎么與國(guó)家補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咩暯?，需要盡快提到日程上來(lái)。建議有序利用草場(chǎng)恢復(fù)程度較高的退化草場(chǎng)。在政策銜接上，逐步恢復(fù)的長(zhǎng)期禁牧草場(chǎng)向階段性禁牧草場(chǎng)轉(zhuǎn)變，階段性禁牧草場(chǎng)向草畜平衡區(qū)轉(zhuǎn)變。同時(shí)建立嚴(yán)格的禁牧、草畜平衡制度落實(shí)管護(hù)隊(duì)伍，加強(qiáng)管護(hù)力度，嚴(yán)禁超載、超時(shí)放牧。”自治區(qū)財(cái)政廳農(nóng)牧業(yè)處認(rèn)為。

　　記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，因?yàn)椴菰a(bǔ)獎(jiǎng)期限為5年，農(nóng)牧民十分擔(dān)心政策的改變，從而出現(xiàn)惜售牲畜現(xiàn)象嚴(yán)重，減畜決心不足。