編者按：糧安天下，保障糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給始終是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的頭號任務。在糧食生產(chǎn)“十一連增”之后，穩(wěn)糧增產(chǎn)面臨哪些挑戰(zhàn)？在城鎮(zhèn)化加速推進的背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)怎樣實現(xiàn)可持續(xù)？在消費結構升級的趨勢下，農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的新途徑又該如何開辟？農(nóng)業(yè)部計劃司組織“十三五”前期研究課題組專家，圍繞國家糧食安全和農(nóng)業(yè)結構調(diào)整優(yōu)化進行研究并提出了建議。

　　關于保障“十三五”時期國家糧食安全

　?。ㄒ唬┏擎?zhèn)化將給糧食安全帶來巨大壓力。中國農(nóng)業(yè)大學方向明課題組通過大規(guī)模問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工群體具有特殊的糧食消費結構，年人均口糧消費折算原糧約為276公斤，是城鎮(zhèn)居民的兩倍多，農(nóng)村居民的1.5倍；人均飼料糧消費折合原糧約為112公斤，相當于城鎮(zhèn)居民的48.7%、農(nóng)村居民的1.05倍。綜合來看，農(nóng)民工年人均糧食消費量相當于城鎮(zhèn)居民的1.2倍、農(nóng)村居民人均糧食消費量的1.4倍。按照此調(diào)查結果測算，每年因農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)帶來的糧食需求增加量約為10.12億公斤，與青海省2013年的糧食產(chǎn)量大致相當。課題組根據(jù)近年來農(nóng)民工數(shù)量變化趨勢，運用趨勢外推法預測，到2020年我國農(nóng)民工總量將達到3.08億人，比目前增加0.39億人。如果考慮到農(nóng)民工食物消費結構的變化，到十三五末，農(nóng)民工總的糧食需求將達1434.34億公斤，占2014年全國糧食產(chǎn)量的23.6%?？梢姡擎?zhèn)化進程會帶來糧食需求量的大幅增加，是我國考慮糧食安全問題時不可忽略的重要因素。

　　（二）“十三五”時期需更加關注糧食生產(chǎn)的水土資源基礎。中國農(nóng)科院陳印軍課題組通過對糧食主產(chǎn)區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，盡管“十三五”期間我國糧食生產(chǎn)的資源環(huán)境基礎總體樂觀，但水土資源“緊箍咒”將越來越緊。在耕地數(shù)量上，課題組運用計量模型對“十三五”末主產(chǎn)區(qū)耕地數(shù)量進行了預測，如果實行最嚴格的耕地保護制度，將耕地減少速度控制在歷史最低水平，糧食主產(chǎn)區(qū)耕地面積有望保持在13.21億畝；但如果耕地保護力度稍有放松，耕地減少速度處在歷史較高水平，糧食主產(chǎn)區(qū)耕地保有面積將可能下降至12.63億畝。在耕地質(zhì)量上，各地土壤肥力監(jiān)測表明，土壤有機質(zhì)、全氮、堿解氮、有效磷、速效鉀含量等土壤肥力指標總體上呈上升趨勢。但全國仍有28%的耕地基礎地力相對較差，生產(chǎn)障礙因素突出。土壤重金屬污染、農(nóng)膜殘留、長江中下游農(nóng)田污染與土壤酸化、東北黑土地退化等耕地質(zhì)量破壞與退化現(xiàn)象值得高度關注。在水資源上，我國農(nóng)業(yè)用水效率不斷提高，農(nóng)田灌溉水用量占總用水比重由2002年的61.4%下降到2013年的55%，有效利用系數(shù)由0.44提高到0.52。但目前每年全國農(nóng)田灌溉用水缺口仍超300多億方，“十三五”時期隨著人口的增加和經(jīng)濟發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用水繼續(xù)呈增長趨勢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水空間將被進一步壓縮。

　?。ㄈ├脟H市場保障糧食安全時應注意保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心倪洪興課題組認為，“十三五”時期我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口將繼續(xù)拉大。目前，我國糧棉油糖肉奶凈進口量相當于8.9億畝播種面積的產(chǎn)出，相當于國內(nèi)播種面積的36%，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額已超過農(nóng)業(yè)增加值的1/5。據(jù)測算，到2020年我國大宗農(nóng)產(chǎn)品凈進口量折合耕地播種面積約11億畝，相當于國內(nèi)播種面積的45%。因此，“十三五”期間，充分利用國際市場仍將是確保我國糧食安全的重要補充手段。

　　新形勢下的國家糧食安全新戰(zhàn)略提出堅持以我為主、立足國內(nèi)，這就要求我們在利用國際市場調(diào)劑余缺的同時必須確保產(chǎn)業(yè)安全，保護國內(nèi)糧食生產(chǎn)積極性。但由于入世承諾，我國取消了所有非關稅措施，保留的直接進口調(diào)控措施僅限于關稅和關稅配額政策，平均關稅水平只有世界的1/4，并且關稅配額量大。因此，“十三五”期間應推進產(chǎn)業(yè)安全戰(zhàn)略，在貿(mào)易立法上必須堅持“兩反一?！保▋A銷與反傾銷、補貼與反補貼、保障措施和特別保障措施）的宗旨，推進貿(mào)易救濟常態(tài)化；在雙邊貿(mào)易談判中，必須保護好有限政策空間，要堅守三條底線：一是堅守糧棉油糖現(xiàn)有關稅稅率不減讓，二是堅守糧棉糖關稅配額不擴大，三是堅守農(nóng)業(yè)“黃箱”支持空間不削減；在產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上，充分考慮農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈上生產(chǎn)和消費兩頭分散的特點，重點控制流通倉儲加工環(huán)節(jié)，控制產(chǎn)業(yè)制高點，同時研究建立農(nóng)業(yè)外資準入、安全審議和監(jiān)管制度。

　?。ㄋ模笆濉睍r期應加快完善糧食生產(chǎn)支持政策體系。農(nóng)民日報社王瑜課題組認為，隨著農(nóng)業(yè)市場化的深入發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將成為糧食生產(chǎn)的主力軍，其糧食生產(chǎn)目的實現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)戶的“自給為主、余糧銷售”向“商品化生產(chǎn)”的轉變，糧食生產(chǎn)的導向也從“產(chǎn)量最大化”向“收益最大化”轉變。因此，“十三五”期間我國應加快完善糧食生產(chǎn)支持政策體系，通過綜合施策調(diào)動新型經(jīng)營主體的種糧積極性。重點是完善主糧的最低收購價和臨時收儲政策，同時加快探索完善金融保險支持糧食生產(chǎn)的方式和途徑。提高補貼資金規(guī)模，特別是關鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)補貼和技術應用推廣服務補貼，重點用于種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社，真正發(fā)揮補貼資金對糧食生產(chǎn)的激勵作用。

　　關于“十三五”時期農(nóng)業(yè)結構調(diào)整思路

　　（一）按照養(yǎng)分平衡原則優(yōu)化養(yǎng)殖業(yè)區(qū)域布局。農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設計研究院李靖課題組按照土壤養(yǎng)分平衡原理，以各省農(nóng)作物養(yǎng)分需求量和畜禽排泄量數(shù)據(jù)為基礎進行了測算，發(fā)現(xiàn)京、津、遼、滬、浙、閩、粵、桂、瓊、川、黔、滇等省畜禽糞便養(yǎng)分供給均超過了農(nóng)作物養(yǎng)分需求，特別是北京和海南的畜禽糞便養(yǎng)分供給超過了農(nóng)作物養(yǎng)分需求的1倍以上，屬于畜禽養(yǎng)殖環(huán)境超載區(qū)。內(nèi)蒙古、贛、魯、湘、渝、甘、蘇等省區(qū)畜禽糞便養(yǎng)分供給量與農(nóng)作物養(yǎng)分需求量的比例在80%-100%之間，屬于畜禽養(yǎng)殖環(huán)境平衡區(qū)。冀、晉、吉、黑、皖、豫、湘、陜、寧、新等省區(qū)的畜禽糞便養(yǎng)分供給量與農(nóng)作物養(yǎng)分需求量的比例均在80%以下，特別是黑龍江環(huán)境負荷系數(shù)不到1/3，屬于畜禽養(yǎng)殖環(huán)境潛力區(qū)。對這三類區(qū)域應采取差異化的引導措施，在超載區(qū)實行畜禽總量調(diào)減策略；在平衡區(qū)大力提升畜禽糞污無害化處理和資源化利用水平；在潛力區(qū)大力承接超載區(qū)畜牧業(yè)的轉移，實現(xiàn)種養(yǎng)平衡。“十三五”期間優(yōu)化我國種養(yǎng)業(yè)布局的思路是，按照農(nóng)田消納畜禽糞便能力確定畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)模，將養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)能由大城市、華南和西南地區(qū)向東北、中部、西北地區(qū)轉移，重點是從華南、西南向東北、黃淮海地區(qū)轉移。

　?。ǘ┩苿游覈案剞r(nóng)業(yè)”向“糧草兼顧”轉型。安徽省農(nóng)業(yè)科學研究院王光宇課題組認為，當前我國飼料糧需求約為口糧需求的2.5倍，是影響我國糧食安全形勢的重要因素，也是新一輪農(nóng)業(yè)結構調(diào)整需要重點考慮的方面?！笆濉逼陂g應推行“糧草兼顧”戰(zhàn)略，一方面可為畜牧業(yè)提供大量優(yōu)質(zhì)青飼料，提高畜牧業(yè)產(chǎn)出效率；另一方面，可以節(jié)省大量耕地，同時培肥地力、保持水土，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在種植制度方面，可選擇糧草輪作、糧草套種等種植制度，充分利用雙季稻區(qū)冬季閑田、中低產(chǎn)田以及閑置荒地等種植牧草。在牧草品種方面，可選擇桂牧一號象草、象草、臺灣甜象草、蘇丹草、高丹草、墨西哥飼用玉米（大芻草）、扁穗牛鞭草、雜交狼尾草等。

　　（三）以技術創(chuàng)新推動農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)結構優(yōu)化。農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設計研究院蔡學斌課題組認為，“十三五”期間，我國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)結構優(yōu)化要以科技創(chuàng)新為驅動力，推動實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化和升級。在糧油加工領域，圍繞農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工、主食產(chǎn)業(yè)化以及副產(chǎn)物綜合利用方向，發(fā)展玉米、水稻等大宗作物的產(chǎn)地干燥技術裝備、油料預處理裝備、低溫壓榨制油裝備等；在果蔬加工領域，圍繞果蔬原料產(chǎn)地初加工、精深加工及副產(chǎn)物綜合利用方向，重點開展果蔬汁多元化產(chǎn)品開發(fā)技術與裝備、智能化果蔬罐頭加工技術與裝備、脫水果蔬的高效節(jié)能提質(zhì)干燥技術與裝備、果蔬貯運保鮮技術與裝備等的研究；在畜產(chǎn)品加工領域，加強對傳統(tǒng)中式肉類食品資源的挖掘，配套工程化技術裝備，發(fā)展肉制品及禽蛋制品的精深加工設備，實現(xiàn)變大包裝為小包裝、變粗加工為精加工、變生產(chǎn)品為熟制品、變裸品為包裝品、變廢棄物為新的增值點。加大乳制品科研投入，提高乳品原料、技術及設備的國產(chǎn)化比例。