編者按：為配合“史上最嚴”新環(huán)保法的施行，環(huán)保部制定了《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》、《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》、《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等4個符合實際、程序完備、便于操作的配套文件，著重明確有關(guān)規(guī)定的適用范圍，系統(tǒng)規(guī)定了調(diào)查取證、審批、決定、執(zhí)行、解除、兩法銜接以及檢查監(jiān)督等執(zhí)行程序，力求既保證行政執(zhí)法的剛性，同時保障行政相對人的合法權(quán)益不受侵害。本期《環(huán)保之窗》將對《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》進行解讀。

　　《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》（以下簡稱《辦法》），界定了環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押的適用情形及具體對象，全面規(guī)定了調(diào)查取證、審批、決定、執(zhí)行、送達、實施期限、保管、解除、移送以及檢查監(jiān)督等實施程序，為《環(huán)境保護法》第二十五條賦予環(huán)保部門的查封、扣押的強制措施有序落地及時提供了制度保障，《辦法》共四章二十五條，主要包括以下內(nèi)容。

　　一是明確了查封、扣押的定義。

　　《辦法》在第二條明確了適用本辦法實施環(huán)境保護查封、扣押的主體、對象及條件。《辦法》為部門規(guī)章，因此實施主體不包括《環(huán)境保護法》第二十五條中規(guī)定的其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，僅限于縣級以上環(huán)境保護主管部門。查封、扣押的對象是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的設(shè)施、設(shè)備，實施的條件是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物造成或可能造成嚴重污染。環(huán)保部門依法對造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備予以查封、扣押，其根本目的是要及時中止違法行為自發(fā)生至被行政處罰或處理的持續(xù)狀態(tài)，遏制污染狀態(tài)的蔓延與擴大。

　　二是明確了查封、扣押的適用范圍。

　　《辦法》在第四條明確了環(huán)境保護查封、扣押的適用情形。根據(jù)《環(huán)境保護法》第二十五條規(guī)定，實施查封、扣押的條件是違法排污，造成或可能造成嚴重污染。關(guān)于嚴重污染的標準，2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中已界定了嚴重污染環(huán)境的14項認定標準。但何為“可能造成嚴重污染”，《辦法》立足實際，從嚴設(shè)置，列舉了“可能造成嚴重污染”的6項情形：（一）違法排放、傾倒或者處置含傳染病病原體的廢物、危險廢物、含重金屬污染物或者持久性有機污染物等有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)的；（二）在飲用水水源一級保護區(qū)、自然保護區(qū)核心區(qū)違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒、處置污染物的；（三）違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、制革等工業(yè)污泥的；（四）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；（五）較大、重大和特別重大突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，未按照要求執(zhí)行停產(chǎn)、停排措施，繼續(xù)違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他造成或者可能造成嚴重污染的違法排污行為。這些情形明確具體、操作性強，既能體現(xiàn)及時查封扣押預防嚴重污染發(fā)生的立法精神，又能有效解決以往執(zhí)法中因缺少強制手段不能及時制止違法行為等實際問題。

　　環(huán)保部門實施查封、扣押，在維護行政強制權(quán)威的同時，其根本目的在于對公共利益和社會秩序的維護。《辦法》第六條規(guī)定，對具備下列情形之一的排污者，造成或者可能造成嚴重污染的，環(huán)境保護主管部門應(yīng)當按照有關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)予以處罰，可以不予實施查封、扣押：（一）城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設(shè)施的運營單位；（二）生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的；（三）實施查封、扣押可能影響生產(chǎn)安全的。這一規(guī)定遵循行政比例原則，體現(xiàn)了謹慎實施查封、扣押的立法思想。

　　三是明確了查封、扣押的具體對象。

　　《辦法》在第五條明確了環(huán)境保護查封、扣押的具體范圍，環(huán)境保護主管部門查封、扣押排污者造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備，應(yīng)當符合有關(guān)法律的規(guī)定。不得重復查封、扣押排污者已被依法查封的設(shè)施、設(shè)備。對不易移動的或者有特殊存放要求的設(shè)施、設(shè)備，應(yīng)當就地查封?！掇k法》對實施查封做出了具體操作指引，指導性和操作性強，同時通過強調(diào)查封體現(xiàn)出查封優(yōu)先、慎用扣押的制度導向。

　　四是明確了查封、扣押的實施程序。

　　《辦法》第三章系統(tǒng)規(guī)定了查封、扣押的實施程序，包括調(diào)查取證、審批、決定、執(zhí)行、保管、解除、移送以及檢查監(jiān)督等內(nèi)容。

　　1. 關(guān)于實施人員的資格?！董h(huán)境保護法》規(guī)定，查封、扣押應(yīng)當由行政機關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，《行政強制法》明確規(guī)定行政強制實施權(quán)不得委托。但從當前我國的環(huán)境執(zhí)法實際來看，行政機關(guān)編制人員少，查封、扣押等大量現(xiàn)場執(zhí)法工作只能由環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)具體實施。在《環(huán)境保護法》中，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的法律地位仍然是委托執(zhí)法機構(gòu)而不是法律授權(quán)部門。一些地方各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在行政序列中并不屬于各級環(huán)保部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而屬于其下屬事業(yè)單位，他們的執(zhí)法權(quán)限來源于環(huán)保部門的委托，這樣就出現(xiàn)了這些環(huán)境監(jiān)察人員無法律授權(quán)而不得實施查封、扣押的局面。為解決這一法律與現(xiàn)實的沖突，《辦法》第十二條著眼于執(zhí)法人員的資格限制，規(guī)定查封、扣押的實施人員為具有行政執(zhí)法資格的環(huán)境行政執(zhí)法人員，從立法技巧上回避了實施機構(gòu)的資格問題。

　　2. 關(guān)于設(shè)施、設(shè)備的保管及賠償?！掇k法》第十六條和第十七條對查封、扣押的設(shè)施、設(shè)備的保管及賠償義務(wù)做出了規(guī)定。其中，對就地查封的設(shè)施、設(shè)備，排污者應(yīng)當履行妥善保管義務(wù)，造成損失的，由排污者承擔；對扣押的設(shè)施、設(shè)備，環(huán)境保護主管部門應(yīng)當妥善保管，也可以委托第三人保管，扣押期間設(shè)施、設(shè)備的保管費用由環(huán)境保護主管部門承擔，扣押的設(shè)施、設(shè)備造成損失的，由環(huán)境保護主管部門承擔，因受委托第三人原因造成損失的，委托的環(huán)境保護主管部門先行賠付后，可以向受委托第三人追償。借鑒相關(guān)部門實施查封的經(jīng)驗做法，《辦法》規(guī)定了由排污者履行妥善保管被查封的設(shè)施、設(shè)備的義務(wù)，相對于《行政強制法》規(guī)定有所突破，是考慮實際可行性做出的變通規(guī)定。

　　3. 關(guān)于解除?！掇k法》第十八條、第十九條和第二十條規(guī)定了查封、扣押決定的解除。除了援引《行政強制法》中規(guī)定的行政機關(guān)主動解除情形外，考慮到實踐中有排污者積極改正違法行為申請?zhí)崆敖獬男枨?，為鼓勵其積極改正違法行為，《辦法》規(guī)定，排污者在查封、扣押期限屆滿前，可以向決定實施查封、扣押的環(huán)境保護主管部門提出解除申請，環(huán)境保護主管部門應(yīng)當自收到解除查封、扣押申請之日起5個工作日內(nèi)，組織核查，并根據(jù)核查結(jié)果分別做出解除或維持的決定。這也體現(xiàn)了《行政強制法》強制與教育相結(jié)合的精神。

　　4. 關(guān)于檢查監(jiān)督。在實施查封過程中，對已查封的設(shè)施、設(shè)備的后續(xù)跟進檢查是一個執(zhí)法難點。為加大對排污者擅自損毀封條行為的打擊力度，《辦法》第二十三條規(guī)定了環(huán)保部門應(yīng)對查封后的設(shè)施、設(shè)備定期檢視封存情況，如發(fā)現(xiàn)排污者阻礙執(zhí)法、擅自損毀封條、變更查封狀態(tài)或擅自隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、損毀或者運行使用已查封的設(shè)施、設(shè)備的，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規(guī)及時提請公安機關(guān)依法處理，以維護查封、扣押的嚴肅性。