橫向財政體制是三維立體財政體制結(jié)構(gòu)的一個重要維度，是二維財政體制坐標(biāo)系中的橫坐標(biāo)，具體是指每一層級政府層面財政部門與其他公共部門之間（廣義上也包括政權(quán)機(jī)構(gòu)內(nèi)部立法、行政、司法機(jī)構(gòu)之間）財政管理責(zé)權(quán)的劃分和配置。對于這種橫向財政體制，到目前為止，無論國內(nèi)還是國外，尚缺乏必要的理論研究與闡述。這種理論認(rèn)識上的盲區(qū)，極易導(dǎo)致財政體制實(shí)踐上的盲目性。當(dāng)然，也有許多國家憑借實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較好地解決了這個問題，沒有導(dǎo)致財政權(quán)在橫向上過于分散的治理格局，從而在財政體制方面保證了國家治理效率。反觀我國已行之多年的現(xiàn)行財政體制，橫向財政體制的現(xiàn)存弊端已在一定程度上損害了國家治理和財政資源配置效率。

　　黨的十八屆三中全會以來，財稅改革如火如荼，財政體制另兩個維度深化改革的基本方案已經(jīng)形成、正在緊鑼密鼓地推進(jìn)落實(shí)，而橫向維度的財政體制改革還沒提上日程。如果橫向財政體制的弊端不革除，其他兩維財政體制改革的推進(jìn)也會阻力重重。

　　我國橫向財政體制現(xiàn)存弊端分析

　　由于財政是國家機(jī)構(gòu)行使職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、調(diào)控手段，各個公共部門履行職責(zé)都需要財政資金和財政政策的支撐，所以財政處于公共經(jīng)濟(jì)的核心環(huán)節(jié)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，以致所有公共部門都不能不擁有一部分財政管理責(zé)任和權(quán)力。這在客觀上要求將財政管理責(zé)權(quán)科學(xué)地配置于每一層級政權(quán)機(jī)構(gòu)的各個公共部門，橫向財政體制由此產(chǎn)生——這一維度的財政體制科學(xué)與否，直接關(guān)系到預(yù)算管理和財政政策的科學(xué)化水平，進(jìn)而很大程度上影響整個國家治理的效果。

　　然而問題在于，同級公共部門之間財政管理責(zé)權(quán)的橫向配置偏于分散，沒有賦予財政部門統(tǒng)一管理財政預(yù)算、財政政策以及公共資產(chǎn)、公共投融資事務(wù)的責(zé)權(quán)，而是將許多只有集中行使才能保證整體效果的財政責(zé)權(quán)分散到其他公共部門，甚至財政部門就相關(guān)政策書面提出的重要論證意見都得不到應(yīng)有的重視和采納。

　　橫向財政體制弊端的主要危害

　　在財政政策領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為政出多門，財政支出和收入優(yōu)惠政策多而亂。在這些財政支出和收入優(yōu)惠政策項(xiàng)目中，有不少相互交叉、甚至相互抵消功能者；也有不少政策針對性不強(qiáng)、效果不明顯，浪費(fèi)了政府有限的財力；還有一些不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)資源的正常配置，屬于公共財政明顯“越位”，其中有不少都是財政部門提出不同意見以后仍然按照其他公共部門的主張執(zhí)意出臺的；許多財政政策明顯超過地方財政承受能力，而未經(jīng)財政部進(jìn)行認(rèn)真的測算論證，就按照有關(guān)公共部門的主張出臺實(shí)施，結(jié)果是因?yàn)榈胤饺狈ε涮踪Y金而不能如期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，并且由此引來各方面怨聲載道；有些財政政策明顯屬于有關(guān)部門打著冠冕堂皇的旗號盲目攀比、不分輕重緩急競相出臺的，致使有限財力分散使用，財政資源配置低效或無效，影響財政資金的總體使用效益。

　　在財政體制和預(yù)算資金分配領(lǐng)域，由于財政責(zé)權(quán)過于分散于其他公共部門，導(dǎo)致政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)扭曲，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目林立、比重偏大、績效不佳。這兩年來，由于中央強(qiáng)力推行改革，才得以從行政層面獲得明顯進(jìn)展。

　　在機(jī)關(guān)事業(yè)單位公共資產(chǎn)管理領(lǐng)域，幾家分權(quán)共管，導(dǎo)致公共資產(chǎn)與財政資金配置脫節(jié)，勢必導(dǎo)致公共設(shè)施重復(fù)建設(shè)、公用資產(chǎn)重復(fù)購置和資產(chǎn)收益流失，從而降低整個公共資源的配置效率。

　　公共投融資管理責(zé)權(quán)脫離財政軌道，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)高企和管理混亂。目前，地方政府債務(wù)雖然劃歸財政部門管理，但政府投融資平臺仍然沒有非常明確地納入財政管理軌道。

　　財政體制的三個維度之間緊密關(guān)聯(lián)，其中財政與市場之間的資源配置功能邊界劃分是整個財政體制的基礎(chǔ)，而財政責(zé)權(quán)在公共權(quán)力機(jī)構(gòu)橫向和縱向之間的劃分則分別為整個財政體制的兩翼。借助于內(nèi)在聯(lián)系，橫向財政體制的現(xiàn)存弊端，不僅阻礙縱向財政體制的科學(xué)化，而且也常導(dǎo)致政府與市場在資源配置功能邊界的混亂。

　　理順橫向財政體制的基本思路與建議

　　強(qiáng)化各級財政部門的預(yù)算管理主導(dǎo)權(quán)，具體包括預(yù)算工作統(tǒng)籌指導(dǎo)權(quán)、部門預(yù)算審核權(quán)和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，使各級財政部門能夠更加有效地發(fā)揮政府預(yù)算編制和執(zhí)行的參謀助手作用。

　　明確賦予各級財政部門對財政政策的統(tǒng)籌審核論證責(zé)權(quán)，具體包括：財政部門有責(zé)有權(quán)按照統(tǒng)籌平衡原則對其他公共部門提議的財政政策進(jìn)行定性和定量兩方面分析論證。從定性角度，重點(diǎn)評判擬議的政策是否符合財政支出范圍、是否與已有政策重疊或抵觸以及當(dāng)前是否需要出臺，以克服政出多門所導(dǎo)致的相關(guān)財政政策重復(fù)、抵觸或過于超前等問題，最大限度地避免財政政策的負(fù)效應(yīng)。從定量角度，要按照科學(xué)發(fā)展觀的根本方法，兼顧需要與可能，對相關(guān)財政政策引起的減收和增支進(jìn)行可行性論證，避免超過各級財政承受能力出臺政策等，以保證政策得到貫徹落實(shí)，維護(hù)政府信譽(yù)。

　　將機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有金融企業(yè)、國有文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理和公共投融資管理責(zé)權(quán)明確劃歸財政部門統(tǒng)一承擔(dān)，克服分散管理導(dǎo)致的各種弊端和風(fēng)險。

　　有限度地賦予其他公共部門對本部門預(yù)算資金的項(xiàng)目安排、調(diào)劑權(quán)，相應(yīng)明確他們對本部門預(yù)算資金使用的績效責(zé)任、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及資金使用效率責(zé)任和對本部門資產(chǎn)監(jiān)督管理的責(zé)任。

　　賦予審計(jì)部門更大的財政預(yù)算、財務(wù)、資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)，并相應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍力量，保證其更為充分而有效地發(fā)揮財政監(jiān)督職能。

　　在深入研究基礎(chǔ)上，依照現(xiàn)代民主政治制度基本運(yùn)行規(guī)則，在立法、行政、司法三大公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間正確而清晰地配置財政管理責(zé)權(quán)。

　　橫向財政體制直接關(guān)涉國家治理體系的現(xiàn)代化和公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間責(zé)權(quán)關(guān)系調(diào)整，按照依法治國原則和國家治理體系的內(nèi)在聯(lián)系，橫向財政體制改革的成果必須通過憲法、預(yù)算法、財稅領(lǐng)域其他相關(guān)法律法規(guī)和公共權(quán)力機(jī)構(gòu)職權(quán)配置法加以實(shí)施，方能以法律的權(quán)威性予以推進(jìn)和鞏固。

　?。ㄗ髡邽楹颖苯?jīng)貿(mào)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)研究中心名譽(yù)主任，財政部科研所博士生導(dǎo)師）