編者按 新《立法法》對(duì)稅收法定原則的意義不僅僅是將稅收立法的條款單獨(dú)列示和位置提前，更重要的是它突出了稅收特殊重要的地位和作用。這不僅在更大程度上體現(xiàn)了對(duì)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，打響了“落實(shí)稅收法定原則”的“關(guān)鍵一槍”，為一些稅種從條例上升到法律打下了良好的制度基礎(chǔ)，而且必將對(duì)我國(guó)全面依法治國(guó)產(chǎn)生強(qiáng)大的推動(dòng)作用。

　　《立法法》的修訂，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)兩次審議后，在剛剛結(jié)束的十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上表決通過(guò)。這是該法施行14年以來(lái)的首次修訂，也是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)“依法治國(guó)”方略的重要保障。在《立法法》此次的修訂中，對(duì)于稅收立法的表述發(fā)生了重大變化。這一變化彰顯了稅收應(yīng)有的地位和作用，對(duì)于貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“稅收法定原則”具有重大的意義。

　　一、新《立法法》對(duì)稅收立法表述的變化

　　修訂前，我國(guó)《立法法》對(duì)稅收立法的表述主要體現(xiàn)在第八條：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”。

　　這一表述將稅收列為“只能制定法律”的事項(xiàng)，體現(xiàn)了其對(duì)稅收地位一定程度的重視。但是，與此前被列入同一款的金融、財(cái)政相比，稅收的特征卻有著明顯的不同：稅收是政府依靠國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行的，具有強(qiáng)制性、無(wú)償性；而金融、財(cái)政卻不具有“無(wú)償”的特征。稅收的這些特征決定了其應(yīng)該與法律對(duì)政治權(quán)利、人身權(quán)利的剝奪一樣，在《立法法》中處于同等重要的地位，而不應(yīng)該被“淹沒(méi)”在金融、財(cái)政等眾多事項(xiàng)中。

　　正因如此，在此次《立法法》的修訂中，對(duì)稅收進(jìn)行了科學(xué)、準(zhǔn)確的定位。具體修訂的內(nèi)容包括：一是在第八條“下列事項(xiàng)只能制定法律”中列舉的第八項(xiàng)“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”中，將關(guān)于稅收立法的內(nèi)容單獨(dú)列示出來(lái)，新增加一條“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”；二是將這一新增加的條款位置提前，排列在第（六）項(xiàng)，使之與“（四）犯罪和刑罰”、“（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”并列，以體現(xiàn)法律對(duì)居民人身權(quán)利、政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的充分、平等保護(hù)。這種“位置提前”的做法將稅收立法的條款排在了“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的占用”以及“財(cái)政、金融、外貿(mào)的基本制度”之前，彰顯了稅收特殊重要的地位和作用。

　　二、新《立法法》中體現(xiàn)的稅收法定原則

　　新《立法法》對(duì)稅收地位的重視和提升，充分體現(xiàn)了稅收的本質(zhì)及其所蘊(yùn)含的稅收法定原則。稅收本質(zhì)上是政府通過(guò)征稅取得財(cái)政收入、并將其用于提供公共服務(wù)的“社會(huì)契約”關(guān)系。在這一關(guān)系中，政府征稅“天然地”具有強(qiáng)制性和無(wú)償性特征：自稅收產(chǎn)生伊始，不論在歷史發(fā)展的哪一個(gè)階段，或者在哪一個(gè)國(guó)家，納稅人如果不繳納稅款，都會(huì)受到法律的制裁；政府征稅之后也不會(huì)將稅款直接償還給納稅人。稅收的強(qiáng)制性、無(wú)償性特征往往使其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中產(chǎn)生重大的影響：面對(duì)稅負(fù)變化，社會(huì)成員的反映往往非常敏感。即便是稅收政策的一點(diǎn)細(xì)微的變化，也可能引起老百姓強(qiáng)烈的“稅感”和快速的“反彈”。綜觀古今中外、世界各國(guó)，許多次經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)、社會(huì)的動(dòng)蕩以及政權(quán)的更迭都由稅收而起。稅收在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要程度可見(jiàn)一斑。

　　正是由于稅收的無(wú)償性特征和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重大影響，稅收法定原則——這一旨在保護(hù)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的稅收基本規(guī)則——才會(huì)逐漸產(chǎn)生和發(fā)展。如今，“政府征稅必須得到人民的認(rèn)可”這一稅收法定的核心理念，已經(jīng)成為現(xiàn)代法治國(guó)家在稅收上的普遍做法。現(xiàn)代法治國(guó)家大都通過(guò)“大法”規(guī)定：不立法，不得征稅。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，這是對(duì)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種有力的保護(hù)，是防止政府濫用征稅權(quán)、侵害居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基本保障。也正是出于保護(hù)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的意圖，黨的十八屆三中、四中全會(huì)都對(duì)稅收法定問(wèn)題進(jìn)行了明確的闡述。

　　從這個(gè)角度來(lái)看，新《立法法》對(duì)稅收法定原則的意義不僅僅是將稅收立法的條款單獨(dú)列示和位置提前，更重要的是，它突出了稅收特殊重要的地位和作用，特別設(shè)立了稅收立法的基本程序。這一條款正是稅收法定原則的本質(zhì)要求，是實(shí)現(xiàn)“征稅必須經(jīng)得民眾認(rèn)可”的基本制度保障。

　　三、落實(shí)稅收法定原則的“第一步”

　　要貫徹落實(shí)稅收法定原則，制度保障必不可少。其中，至關(guān)重要的一環(huán)就是：在立法程序上明確“稅收的基本制度只能制定法律”——這正是《立法法》此次修訂的內(nèi)容之一。這一修訂非常及時(shí)、到位。從我國(guó)當(dāng)前的情況看，18個(gè)稅種中，只有3個(gè)是人大審議通過(guò)的法律，其余15個(gè)稅種全部是國(guó)務(wù)院制定的條例，將這些稅種由條例上升為法律、落實(shí)稅收法定的任務(wù)非常重，阻力也非常大。在這種情況下，首先修訂稅收立法的基本規(guī)則、在《立法法》中明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，便顯得非常迫切而重要。

　　《立法法》是一部規(guī)范國(guó)家立法活動(dòng)的法律，包括稅收法律在內(nèi)的各類法律的制定都必須嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定來(lái)進(jìn)行。對(duì)稅收而言，《立法法》此次的修訂從法律上保證了稅收法定原則的貫徹落實(shí)：自新的《立法法》生效之日起，稅收的基本制度只能通過(guò)人民代表大會(huì)來(lái)制定?？梢哉f(shuō)，這是我國(guó)貫徹落實(shí)稅收法定原則的“第一步”，也是非常關(guān)鍵的一步，具有里程碑式的意義。它不僅在更大程度上體現(xiàn)了對(duì)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，打響了“落實(shí)稅收法定原則”的“關(guān)鍵一槍”，為我國(guó)15個(gè)稅種從條例上升到法律打下了良好的制度基礎(chǔ)，而且必將對(duì)我國(guó)全面依法治國(guó)發(fā)揮強(qiáng)大的推動(dòng)作用。

　?。ㄗ髡吆氯缬裣等珖?guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)博士生導(dǎo)師；曹靜韜系首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)副教授）