本報(bào)記者張鳳云毛曉雅

　　不破不立，改革必然要打破那些阻礙發(fā)展、墨守陳規(guī)的東西。30年前的“大包干”，也是小崗村民先干起來，后來才在法律上予以承認(rèn)。30年后，當(dāng)我們重提農(nóng)村改革的時(shí)候，又該如何看待法治與改革的關(guān)系？如何才能保證改革沿著正確的方向前行？兩會期間，代表委員提出，深化農(nóng)村改革要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，特別是要強(qiáng)化法律支撐，通過法律設(shè)計(jì)為新一輪農(nóng)村改革保駕護(hù)航。

　　農(nóng)民的宅和地，首先要從法律上明確權(quán)屬

　　農(nóng)村的改革，很大程度上是和土地連在一起的。然而代表委員們表示，農(nóng)村土地制度改革在很多方面還存在法律上的欠缺，首先要從立法上解決問題。

　　河北省委農(nóng)工部部長劉大群代表就表示，隨著“三農(nóng)”形勢的新發(fā)展、新變化，部分法律法規(guī)和政策已滯后，甚至對重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)村改革構(gòu)成制約和束縛。特別是在農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主體方面，雖然物權(quán)法、土地管理法等法律都規(guī)定：農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體可以是村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體經(jīng)濟(jì)組織等多種，但在實(shí)踐中，主體界定在很大程度上處于不明確狀態(tài)，造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體法律性質(zhì)不明、具體類型多元化、組織形式不健全等現(xiàn)象。

　　民革中央在關(guān)于修改完善《農(nóng)村土地承包法》的提案中就明確提到，當(dāng)前急需定義農(nóng)村土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，明確“土地承包關(guān)系長久不變”的內(nèi)涵，增加承包方不得棄耕拋荒的義務(wù)，修改收回承包地的規(guī)定，完善承包地調(diào)整制度，賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，增加建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺的規(guī)定等。

　　農(nóng)村改革是在城鎮(zhèn)化的大背景下進(jìn)行的，未來會有越來越多的人走進(jìn)城市。確權(quán)之后，留在農(nóng)村老家的房屋怎么辦？承包地是否可以繼承？這些都是農(nóng)民十分關(guān)心的問題，理應(yīng)在法律考慮范圍之內(nèi)。

　　對此，民革中央在提案中也提到，隨著城市化的推進(jìn)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐的加快，一些農(nóng)民雖然全家轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，遷入設(shè)區(qū)的市，但由于設(shè)區(qū)市范圍的擴(kuò)大，有些農(nóng)民沒有享受到城鎮(zhèn)社會保障，卻被要求交回承包土地，一旦交回則將完全失去生活保障。

　　因此，在承包期內(nèi)發(fā)包方可否收回農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)主要依據(jù)承包方全家是否享受城鎮(zhèn)社會保障，而非是否因?yàn)槿疫w入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。

　　而在清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明代表看來，立法和修法又不是一天兩天能辦到的，改革也不能等著法律修改和完善都到位了再進(jìn)行，這就涉及到“違法改革”與“依法改革”的問題。

　　蔡繼明說：“‘依法改革’不是依照現(xiàn)行的法律改革，只能是依照法律程序改革。依照法律程序就是要由立法機(jī)構(gòu)授權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)改革，在試點(diǎn)改革的地區(qū)和期間可能允許有些法律法規(guī)會暫時(shí)停止執(zhí)行，這就不存在違法問題了。試點(diǎn)改革結(jié)束后再進(jìn)行總結(jié)和評估，如果效果好，就要修改或廢除相關(guān)的法律；如果效果不好，亂套了，說明原來的法律還是必要的，這就要恢復(fù)執(zhí)行原來的法律。這樣，在修改和完善了相關(guān)法律之后再在全國推廣試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，也就不存在違法改革的問題了。”

　　確保行政活動(dòng)在法律規(guī)范和制約下進(jìn)行

　　“法令行，則國治國興?！睂τ诟母镏械霓r(nóng)村，立法是否到位是個(gè)首要問題，法律是否執(zhí)行到位是另一個(gè)關(guān)鍵性的問題。

　　而在民建寧夏主委孫貴寶委員看來，依法治國最大的阻力，便是基層的行政慣性思維和“權(quán)力依賴癥”?！敖陙?，一些重特大安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，食品、藥品安全隱患突出，亂占耕地、破壞資源、污染環(huán)境現(xiàn)象屢禁不止的地方，市、縣政府及其職能部門有的在其中扮演了不光彩的角色……無不反映依法行政缺失在基層，難點(diǎn)在基層，重心也在基層?！睂O貴寶說。

　　致公黨云南省主委李嶸委員也表示，現(xiàn)實(shí)中存在著強(qiáng)權(quán)執(zhí)法、趨利執(zhí)法、選擇執(zhí)法、形式執(zhí)法、隨意執(zhí)法、神秘執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等問題。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建委員毫不避諱司法體制中存在的司法地方化和行政化的問題。他表示，現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)受地方的影響嚴(yán)重，存在地方保護(hù)主義的問題，同時(shí)，公檢法三機(jī)關(guān)相互制約的機(jī)制不完善，缺乏有力監(jiān)督。

　　好在司法體制改革已經(jīng)破冰，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，最高法院“巡回法庭”的設(shè)立，以及《行政訴訟法》的修改，都讓農(nóng)村看到了管住“行政干預(yù)”的希望。

　　“行政訴訟法的修改要解決的問題是‘三難’問題，最重要的一個(gè)‘難’就是老百姓告狀難?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會行政法室主任袁杰表示，在行政訴訟法中對解決老百姓告狀難有很細(xì)致的、具體的規(guī)定。比如在法律中規(guī)定了在受理窗口不能不接收老百姓的狀子、如果不立案有哪些救濟(jì)措施等。

　　要真正管住“政府干預(yù)”這只手，李嶸認(rèn)為政府職能必須法定化，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。“要加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，提高依法行政的職能；要公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等，依法規(guī)范各級政府之間、政府部門之間的職能、權(quán)限，從根本上防止不作為、亂作為的違法行為，克服不擔(dān)事、不干事的懶政現(xiàn)象；要確保一切行政活動(dòng)都要在法律的規(guī)范和制約下進(jìn)行，防止行政權(quán)力的濫用和擴(kuò)展?！崩顜V說。

　　加強(qiáng)基層司法力量，讓農(nóng)民享受基本的公共法律服務(wù)

　　常言道，“無救濟(jì)即無權(quán)利?！倍谵r(nóng)村地區(qū)，司法救濟(jì)的缺失已是不爭的事實(shí)。

　　“比如在農(nóng)村地區(qū)就非常缺律師。如果一個(gè)農(nóng)民家庭困難，請不起律師，我們必須給他提供法律援助，讓他能打得起官司。基本的公共法律服務(wù)一定要給農(nóng)民提供。”湖南省司法廳副廳長傅莉娟代表說，“這方面城市和農(nóng)村還有很大的差距。就像醫(yī)院、教育資源相對集中一樣，法律服務(wù)也是大部分集中在城市里?！?/p>

　　穆祥友代表在一份建議中也表示，區(qū)縣級以上的地方，司法力量相對是比較完備的，檢察院、法院、律師事務(wù)所一應(yīng)俱全，法治力量到了到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，承擔(dān)基層法治工作的司法站所往往就剩下幾個(gè)人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干脆就是一個(gè)所長作“代表”。農(nóng)村地區(qū)的司法力量更為薄弱，村干部出面解圍、“德高望重之人”擔(dān)保調(diào)解等傳統(tǒng)方式代替法律的做法，在一些農(nóng)村地區(qū)依然常見。而中國大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有十幾萬人口，區(qū)區(qū)幾人無法撐起眾多的法治需求。

　　馬背法庭、農(nóng)家法庭、帳篷法庭、流動(dòng)法庭，是對中國基層人民法庭的形象說法。他們在中國司法的最前線，是定紛止?fàn)幍牡谝徽?。有資料顯示，目前全國共有3000多個(gè)基層人民法院，15萬多名基層法官，承擔(dān)了全國90%左右的案件審判任務(wù)。從基層司法力量來看，人員隊(duì)伍、知識結(jié)構(gòu)等法律資源非常匱乏。

　　“基層司法機(jī)構(gòu)承擔(dān)著大量案件的偵查、檢查、審判工作，業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)極為繁重，總量上，農(nóng)村司法條件與客觀需要還有差距，基層司法力量不足?！碧粕绞姓f(xié)副主席胡萬寧委員說，“一是財(cái)政對于基層司法支持力度有待加強(qiáng)，基層司法機(jī)關(guān)辦公條件、人員待遇與上級司法機(jī)關(guān)存在差距；二是基層司法機(jī)構(gòu)尚需健全，作為縣級法院、檢察院的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室制度并沒有普遍確立，數(shù)量明顯不足；三是基層司法工作人員素質(zhì)不齊，專業(yè)水平有待提升。”

　　“應(yīng)該加強(qiáng)基層司法機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，以法院系統(tǒng)為例，在較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全流動(dòng)法庭制度，流動(dòng)法庭既降低了農(nóng)民當(dāng)事人參與訴訟的成本，又拉近了農(nóng)民與訴訟之間的距離，在田間地頭、農(nóng)家院里審案正是送法下鄉(xiāng)的最直接體現(xiàn)?！焙f寧委員認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)基層司法工作人員建設(shè)，推進(jìn)基層司法隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，加強(qiáng)崗位、編制、待遇保障，提供專業(yè)人才從不同區(qū)域、不同行業(yè)向基層司法崗位流動(dòng)的政策支持。

　　“公共法律服務(wù)屬于基本公共服務(wù)范疇，應(yīng)由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會各部門共同參與推動(dòng)?！备道蚓甏斫ㄗh由國家發(fā)展改革委員會對公共法律服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行立項(xiàng)研究，將公共法律服務(wù)列入政府基本公共服務(wù)的范疇。加大對覆蓋城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的財(cái)政投入力度，并出臺規(guī)定，明確將其建設(shè)資金列入各級政府的財(cái)政預(yù)算，將公共法律服務(wù)產(chǎn)品列入政府購買服務(wù)項(xiàng)目。