2014年底，遼寧省阜新礦業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司恒大煤業(yè)公司礦井發(fā)生重大煤塵爆炸燃燒事故，28名礦工的生命逝去。

　　阜新平安醫(yī)院是專門收治礦難受傷礦工的醫(yī)院，上次礦難傷員還未出院，新礦難傷員又已入院。近10年來，阜新至少發(fā)生過12起大小礦難事故。

　　早在2001年，阜新就被國務(wù)院確定為全國第一個(gè)資源枯竭城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市。轉(zhuǎn)型規(guī)劃期15年，2015年是最后一年。

　　轉(zhuǎn)型期易逝，阜新卻仍然沒有完全擺脫"黑色"魔咒。平安醫(yī)院和礦難傷者目睹著這座資源枯竭城市的轉(zhuǎn)型之痛。

　　根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（2013?2020年），目前全國共有資源型城市262個(gè)，其中69個(gè)城市（縣／區(qū)）被先后確定為資源枯竭型城市。中央財(cái)政給予這69個(gè)城市轉(zhuǎn)移支付資金支持。

　　這只是中國區(qū)域發(fā)展政策的一小部分。

　　改革開放以來，為激活地方和市場(chǎng)活力，中國采取了區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、分稅制改革、梯度開發(fā)、主體功能區(qū)等一系列政策陸續(xù)推出，極大釋放了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

　　1996年，"九五"計(jì)劃綱要專設(shè)"促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展"一章，系統(tǒng)闡述了此后15年國家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。但其后區(qū)域發(fā)展中暴露的大城市病、重復(fù)建設(shè)、過度開發(fā)、生態(tài)失衡、貧富差距等問題日益嚴(yán)重。

　　針對(duì)此，"十一五"規(guī)劃建議中提出實(shí)施區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》也分別于"十一五"和"十二五"期間陸續(xù)出臺(tái)，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動(dòng)、公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

　　長期以來，地方發(fā)展遵循比較優(yōu)勢(shì)策略，充分發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)資源，取得了令人矚目的成績。但地方政府傾向于追求GDP增長，忽略區(qū)域長期持續(xù)的發(fā)展利益，目光短視，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、市場(chǎng)隔離、資源分散，缺乏合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的矛盾突出。如我國新能源汽車發(fā)展受制于地方政策，即被視為負(fù)面典型。

　　優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局，就要打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，全面提高資源配置效率。目前已有多個(gè)省區(qū)市將區(qū)域合作規(guī)劃列入"十三五"重點(diǎn)研究方向。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，區(qū)域合作成為各地謀求持續(xù)增長的一大方向。

　　但從中央頂層設(shè)計(jì)到地方能動(dòng)發(fā)展，仍存諸多掣肘和難題。諸多區(qū)域發(fā)展模式，既成就了當(dāng)前的增長奇跡，又成為新一輪發(fā)展亟待修正的問題。

　　新一輪改革需要激活地方發(fā)展動(dòng)力，改變過去"等靠要"及"輸血型"的政策扶持思路。同時(shí)需要加快促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成跨區(qū)域資源開發(fā)與利益補(bǔ)償機(jī)制、區(qū)域貿(mào)易及市場(chǎng)一體化、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化等環(huán)境。

　　而這一切，都有必要對(duì)現(xiàn)有區(qū)域發(fā)展中存在的問題抽絲剝繭，厘清原因，找到癥結(jié)。為此，《財(cái)經(jīng)國家周刊》（微信號(hào)：ENNWEEKLY）記者分多路采訪調(diào)研，持續(xù)數(shù)月，發(fā)現(xiàn)諸多區(qū)域發(fā)展中的老難題，新問題。

　　衰退還沒有得到明顯緩解

　　資源枯竭城市轉(zhuǎn)型問題是世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都經(jīng)歷過或正在經(jīng)歷的突出問題，例如德國魯爾礦區(qū)和法國洛林礦區(qū)。1980年代以來，越來越多資源豐裕的國家或地區(qū)也陷入增長陷阱，被學(xué)界稱為"自然資源的詛咒"。

　　中國的不少城市是因資源而建。如果不是長江以南最大的煤田，恐怕就沒有貴州六盤水市在中國版圖上的出現(xiàn)。如果沒有勝利油田和遼河油田，可能就沒有山東東營和遼寧盤錦設(shè)市。

　　但隨著資源的枯竭，增長后勁也如同一個(gè)個(gè)礦井被逐步掏空。留給這些城市的，往往是生態(tài)環(huán)境惡化、經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退、貧困人口增多，且多年難以得到根本緩解。

　　記者所到之處，資源枯竭城市大都有些"底色"，如煤城多呈黑色，而水泥城則眼飄褐灰。城區(qū)煙囪林立、廠房遍地，懸空管道和分割交叉的鐵路、公路道口縱橫交錯(cuò)。

　　由于過去多年粗放式開發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，轉(zhuǎn)型多年仍難以徹底恢復(fù)。如云、貴、川、鄂等地區(qū)硫鐵礦山的土磺產(chǎn)區(qū)，其排放的廢氣已成為嚴(yán)重的社會(huì)公害。一些煉磺礦區(qū)周圍寸草不生、魚蝦絕跡，在礦山一帶還形成酸雨，造成森林及農(nóng)作物成片死亡。遼寧撫順三個(gè)露天礦開采剝離物堆積形成的排土場(chǎng)，在露天堆積條件下，棄渣中產(chǎn)生的異味氣體，讓人備感不適。

　　水源重金屬污染是一些資源型城市存在的現(xiàn)象。如山西省平均每挖1噸煤就損耗2.5噸水，地下水資源破壞面積達(dá)2萬平方公里，致使山西省直到2014年仍然不得不在全省范圍內(nèi)強(qiáng)制實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度。

　　廣東韶關(guān)從1970年代開始成規(guī)模開采金屬礦產(chǎn)，且以剝采方式為主，導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重，重金屬元素隨泥石流沖入河流，北江支流馬壩河、湞江、滃江受韶關(guān)冶煉廠鎘、鉈污染嚴(yán)重。

　　2012年韶關(guān)僅仁化縣董塘鎮(zhèn)4個(gè)村，就有160名兒童陸續(xù)被查出血鉛超標(biāo)。轉(zhuǎn)型多年，仁化縣凡口山鉛鋅礦周邊地區(qū)仍被界定為重金屬污染區(qū)。

　　環(huán)境改善難是結(jié)果，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難則是資源枯竭城市難逃發(fā)展困境的成因。資源枯竭城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以二產(chǎn)為主，一、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，長期難以超越對(duì)資源的高度依賴。

　　2014年，新疆克拉瑪依市第二產(chǎn)業(yè)增加值占到GDP的84.9％，第一和第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重為15.1％。由于工業(yè)增長乏力，導(dǎo)致全年GDP僅同比增長1.5%?？死斠琅c烏魯木齊市的工業(yè)總產(chǎn)值差距不大，可第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模還不足烏魯木齊的1/10。

　　2012年，遼寧撫順重工業(yè)比重達(dá)89.7%，黑龍江七臺(tái)河煤炭工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到80%以上，石油城市大慶和東營，采油和石油加工兩者合計(jì)分別占兩市工業(yè)總產(chǎn)值的93%和86%。

　　值得注意的是，2011年全國采礦業(yè)增加值占工業(yè)增加值比重已降至14.4%，到2012年又回升到18.1%。2013年和2014年占比雖有所下降，但仍保持著正增長。

　　在資源枯竭型城市中，50%以上的企業(yè)屬于資源企業(yè)，如克拉瑪依、盤錦、東營發(fā)展石油石化企業(yè)，撫順、淮南、六盤水的龍頭是煤炭企業(yè)，鞍山、包頭、攀枝花是鋼鐵企業(yè)，南平、贛州、白銀的有色金屬企業(yè)以及景德鎮(zhèn)的陶瓷企業(yè)，等等。

　　資源企業(yè)中，又以國企為主。以大慶、六盤水、東營和伊春為例，國有及國有控股工業(yè)總產(chǎn)值比重分別達(dá)到92%、91%、85%和70%。

　　與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一相伴隨的，是就業(yè)結(jié)構(gòu)的單一。

　　在礦業(yè)開采初期，以礦產(chǎn)資源開采加工為主的采掘業(yè)、制造業(yè)的從業(yè)人員比重都很高，職工就業(yè)集中于某一二個(gè)行業(yè)。例如，2012年新疆克拉瑪依和浙江湖州的第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口約占全部就業(yè)人口的50%；黑龍江大興安嶺地區(qū)和七臺(tái)河市的采礦業(yè)從業(yè)人員數(shù)占工業(yè)從業(yè)人員數(shù)的比重分別達(dá)81%和69%。

　　單一的就業(yè)結(jié)構(gòu)一旦遇到資源型產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰退，大批職工下崗就難以避免。如果社會(huì)保障不到位，部分居民生活就很艱難，社會(huì)不穩(wěn)定因素增多。阜新市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型辦公室的一份資料顯示，2000年，阜新曾在一年內(nèi)發(fā)生過4次攔截國家鐵路事件，封堵市區(qū)主干道事件12起。遼寧省公安廳曾將阜新列為該省"最不穩(wěn)定的地區(qū)"。

　　"國有企業(yè)占比大，民營經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，吸納就業(yè)能力就更加不足，再就業(yè)水平普遍偏低。"中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員張文忠接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)說，這些城市的貧困人口明顯高于一般城市，且呈現(xiàn)出貧困集中和代際傳遞的特征，使得民生問題在資源枯竭城市表現(xiàn)更為突出。

　　路徑依賴陷阱

　　自2007年國家開始下達(dá)用于推動(dòng)轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)移支付資金以來，各資源枯竭城市有針對(duì)性地做了一系列的努力，包括對(duì)失業(yè)民眾再就業(yè)的促進(jìn)、利用國家援助資金進(jìn)行城市建設(shè)、通過棚戶區(qū)治理等措施改善民生、進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理，等等。

　　"少部分城市轉(zhuǎn)型效果較好。"張文忠說。轉(zhuǎn)型包括延伸上下游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，或扶持發(fā)展非資源性產(chǎn)業(yè)。

　　在調(diào)研中，湖北黃石是延伸原有資源型產(chǎn)業(yè)鏈的典型。通過改制傳統(tǒng)資源型企業(yè)，引入外部資本，從粗加工到精深加工，直至生產(chǎn)成品，黃石建成全國最大的特鋼、鋼管和模具鋼產(chǎn)業(yè)基地、中部地區(qū)最大的銅壓延加工產(chǎn)業(yè)基地。

　　河南焦作是退礦進(jìn)入第三產(chǎn)業(yè)的成功案例。其接替產(chǎn)業(yè)中的旅游業(yè)已經(jīng)發(fā)展到成熟階段，作為支柱的云臺(tái)山旅游收入超過了少林寺，成為河南省收入最高的旅游目的地。

　　此外，寧夏石嘴山通過矸石山改造、沙湖治理打造"塞上江南"；安徽淮北因采煤塌陷，將塌陷區(qū)或復(fù)墾種植、或深水面養(yǎng)殖，當(dāng)?shù)厝俗晕艺{(diào)侃"煤城變水城，礦工變漁民"；而甘肅玉門則直接搬遷到其他地方。

　　相比而言，東北地區(qū)轉(zhuǎn)型效果難稱佳。張文忠感嘆說，"這是近兩年一個(gè)顯著特點(diǎn)。"

　　資源枯竭城市與全國總體水平的差異主要體現(xiàn)在一產(chǎn)偏高、二產(chǎn)強(qiáng)勢(shì)，三產(chǎn)過低，其中東北地區(qū)主導(dǎo)資源采掘（伐）業(yè)總產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值比重最高，阜新、伊春、大興安嶺等地區(qū)的接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力堪憂。

　　以2012年數(shù)據(jù)為例。比較城市城鎮(zhèn)居民收入水平，東北地區(qū)城市最低，為18139元；其次是中部和西部地區(qū)，分別為21526元和21964元；東部地區(qū)最高，為23072元。

　　比較城市棚戶區(qū)改造完成比率，中部最高為41.76%，其次是西部和東部，分別為29.20%和19.40%；東北最低，為12.03%。

　　分類別看各城市歷史遺留損毀土地復(fù)墾率，中部地區(qū)最高，為17.46%；其次是東部和西部地區(qū)，分別為13.95%和11.22%，東北地區(qū)最低，為8.78%。

　　從污染綜合整治來看，西部地區(qū)最高，中部地區(qū)次之，東部和東北地區(qū)較差，甚至出現(xiàn)了污染物排放量增加的情況。

　　尤其是自2013年以來，東北經(jīng)濟(jì)增速明顯落后于其他經(jīng)濟(jì)板塊。2014年，在31個(gè)省區(qū)市中，黑龍江、遼寧、吉林的經(jīng)濟(jì)增速均落后于7.4%的全國平均水平，位列倒數(shù)第2、3、4位。一些資源型城市一度出現(xiàn)負(fù)增長。

　　"東北地區(qū)的資源型城市非常集中，由于東北解放早，開發(fā)早，開發(fā)力度大，資源枯竭城市的歷史包袱相對(duì)較重。"國務(wù)院振興東北辦原副主任宋曉梧接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)說，雖然資源枯竭城市都在國家扶助下進(jìn)行轉(zhuǎn)型，但其資源枯竭后所面臨的困難卻深淺不一。宋曉梧也是參與制定我國第一批資源枯竭城市政策的負(fù)責(zé)人之一。

　　在東北的采訪中，以黑龍江鶴崗、七臺(tái)河和遼寧阜新為例，總能從任何一個(gè)角落找到和煤礦、礦工絲絲縷縷的聯(lián)系。"矸石堆成山，黑水任意流，塌陷坑成串，處處冒黑煙"，這些都還沒根本性改變。人們習(xí)慣于通過煙囪里冒著的白煙判斷風(fēng)向。出租車、三輪車司機(jī)多是煤礦下崗職工。

　　在阜新，街頭巷尾的談資很多與采礦有關(guān)。如吉普車"如同電影特技鏡頭般"在路面消失，孩子走著走著掉進(jìn)廢坑道里，整座房子會(huì)突然"轟隆"一聲，半陷入地下。市民們都知道地下是空的，但不知道具體哪個(gè)位置空到什么程度，生怕腳下的土地突然塌陷。

　　2014年的冬天，一些在鶴崗，煤礦上干了大半輩子的礦工們，仍在擔(dān)心下崗厄運(yùn)會(huì)落到自己頭上。重組了鶴崗、雞西、雙鴨山和七臺(tái)河"四大煤城"的黑龍江龍煤集團(tuán)，遭遇持續(xù)虧損欠薪、資金鏈瀕臨斷裂、礦井枯竭等諸多難題，成為地方政府的心病。自2013年中國煤炭市場(chǎng)由巔峰開始走下坡路，龍煤集團(tuán)有的下屬公司數(shù)月發(fā)不出工資，困難持續(xù)了兩年之久。

　　龍煤集團(tuán)鶴崗分公司一位負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，龍煤集團(tuán)約有24萬在職職工、18萬離退休職工。"轉(zhuǎn)型這些年來，一直跳不出原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的束縛，總以為發(fā)展其他行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，變就有風(fēng)險(xiǎn)，不愿意痛下決心進(jìn)行改革，企業(yè)辦社會(huì)的拖累也至今沒有解決。"內(nèi)部人士甚至自己開玩笑說，當(dāng)?shù)氐母母镞€處在"石器時(shí)代"。

　　龍煤集團(tuán)也在嘗試關(guān)?？萁叩V井、剝離供水供熱和醫(yī)院、發(fā)展發(fā)電和煤化工等接續(xù)產(chǎn)業(yè)以及精簡人員，但這無異于動(dòng)一場(chǎng)"大手術(shù)"。"相當(dāng)一部分資源城市錯(cuò)失了幾年前轉(zhuǎn)型的最佳時(shí)機(jī)，如今轉(zhuǎn)型難度更大，成本更高。"宋曉梧說。

　　在調(diào)研中記者也感受到，一些部門和民眾在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的"等靠要"思想依然較濃，凡事希望依靠國家和政府解決，這種思想在相當(dāng)程度上阻礙了轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

　　歷史欠賬太多

　　張文忠分析認(rèn)為，資源枯竭城市轉(zhuǎn)型難，"歷史原因不可忽視"。

　　首先多數(shù)資源枯竭城市地理位置不好。資源型城市是在資源開發(fā)利用的基礎(chǔ)上形成的，有別于因政治因素、交通條件、商業(yè)發(fā)展等作用形成的城市。許多資源型城市位于內(nèi)陸邊遠(yuǎn)荒漠地區(qū)，地理環(huán)境偏僻閉塞，受地形條件約束較大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，交通運(yùn)輸發(fā)展嚴(yán)重受阻。

　　如云南昆明東川區(qū)主城和四方地工業(yè)園區(qū)之間，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯不足，處于公路、鐵路網(wǎng)建設(shè)的死角，區(qū)內(nèi)與區(qū)外聯(lián)系和溝通的難度較大。

　　其次，由于資源型城市大多因采礦而設(shè)立，城市的生產(chǎn)和生活長期圍繞廠礦進(jìn)行，城市建設(shè)服務(wù)于資源開采加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，居民生活物資以計(jì)劃調(diào)撥為主，城市功能發(fā)育不完全，不是一個(gè)完整的城市形態(tài)。

　　"服務(wù)業(yè)相當(dāng)脆弱，比全國三產(chǎn)比重低10%以上。"張文忠說，比如撫順，因離沈陽太近，大部分城市功能曾經(jīng)被沈陽取代。

　　調(diào)研中記者發(fā)現(xiàn)，資源枯竭城市城區(qū)與礦區(qū)往往相分離。雖然一些城市在轉(zhuǎn)型過程中開發(fā)了城市新區(qū)，但老城區(qū)、老礦區(qū)仍然面積很大，形成了工礦區(qū)、老城區(qū)、開發(fā)區(qū)并立的格局。比如阜新市區(qū)有一條河叫"細(xì)河"，河床將市區(qū)分為兩個(gè)完全不同的世界：北面是行政區(qū)和商業(yè)區(qū)，高樓林立，都市時(shí)尚；南面是礦區(qū)，煤灰四起，多是老舊平房，棚戶連片。一城兩重天、三重天是資源枯竭城市的常見情景，對(duì)比鮮明。

　　阜新海州露天煤礦，這座占地7平方公里、300多米深的礦曾是阜新人的驕傲?；疖嚳梢孕D(zhuǎn)而下，挖出的煤輸送全國各行業(yè)，阜新因此被譽(yù)為"共和國的發(fā)動(dòng)機(jī)"。1960年版的5元人民幣上，就是海州露天煤礦和一臺(tái)電鎬的圖案。如今，海州露天煤礦卻像一塊巨大的城市傷疤，盤踞在阜新市區(qū)南端。甘肅白銀市的白銀公司因盛產(chǎn)銅礦也被稱為"共和國長子"，解放軍過去用的子彈，三發(fā)中就有一發(fā)來自白銀產(chǎn)的銅。

　　在宋曉梧看來，資源枯竭城市有太多的歷史欠賬。"這部分歷史欠賬不能全靠市場(chǎng)解決，需要由政府主導(dǎo)解決。"

　　宋曉梧認(rèn)為政府的這種主導(dǎo)并不屬于"越位"而屬于"對(duì)不到位的扭轉(zhuǎn)"，"這些欠賬都交給市場(chǎng)管，哪個(gè)企業(yè)管得了？"

　　"從長遠(yuǎn)來看，中國要推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型，肯定要讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，但歷史欠賬是很難靠市場(chǎng)解決的。"宋曉梧說。資源型城市轉(zhuǎn)型并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并非一朝一夕可以完成。德國的魯爾地區(qū)從1960年代推進(jìn)轉(zhuǎn)型以來，已經(jīng)發(fā)生了很大變化。但從失業(yè)率來看，德國魯爾地區(qū)的失業(yè)率在全德國仍然最高。"別說是資源枯竭城市，就是許多非資源城市的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整都很難。"宋曉梧說。

　　采訪中，多位資源枯竭城市轉(zhuǎn)型辦負(fù)責(zé)人告訴記者，國家給的轉(zhuǎn)型期是8年，恐怕8年之后，還有未盡的轉(zhuǎn)型工作。

　　"50多年來，白銀曾以其寶貴的原材料支撐了國家眾多建設(shè)項(xiàng)目，創(chuàng)造了銅硫產(chǎn)品產(chǎn)量和產(chǎn)值利稅連續(xù)18年全國第一的輝煌業(yè)績，現(xiàn)在我們希望再給18年的政策支持。"白銀市發(fā)改委主任王祿邦接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)說，他們希望再用18年緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造、民生保障和環(huán)境治理等問題，確保在還清"舊賬"的同時(shí)不再欠下"新賬"。

　　體制機(jī)制病理

　　除了歷史欠賬，資源枯竭城市轉(zhuǎn)型緩慢有著深刻的體制機(jī)制原因。

　　資源型城市大都形成或興起于特殊的工業(yè)化背景，是為保證國家工業(yè)化發(fā)展需求，這樣形成的城市是計(jì)劃配置資源的產(chǎn)物。"計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展起來的資源型城市相比其他城市，更依賴計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，舊體制、舊模式、舊觀念慣性更大。"宋曉梧說。

　　以黑龍江林區(qū)為例，森工類資源城市由于天然林資源保護(hù)工程的限制，其森林采伐受到嚴(yán)格限制，資源枯竭程度很深，并且其地處偏遠(yuǎn)，氣候條件惡劣，生產(chǎn)環(huán)境差，經(jīng)濟(jì)再生能力弱，故而轉(zhuǎn)型效果較差。黑龍江省一名轉(zhuǎn)型辦人員告訴記者："黑龍江的林業(yè)管理有著'三方四國'的說法，國家林業(yè)局、黑龍江森工集團(tuán)、黑龍江省林業(yè)廳各管一片林區(qū)，而伊春作為全國唯一的林業(yè)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，又是另外一'國'。體制復(fù)雜且不順。"

　　體制機(jī)制僵化，帶來思想不解放。這造成一些資源枯竭城市在轉(zhuǎn)型中對(duì)自身的認(rèn)識(shí)不足，思路不清，發(fā)展定位不明晰。"這么多年轉(zhuǎn)型下來，現(xiàn)在首要仍是要解決對(duì)自身認(rèn)識(shí)不到位的問題。"張文忠說。

　　采訪中，多位地方轉(zhuǎn)型辦負(fù)責(zé)人告訴記者，他們?cè)?jīng)認(rèn)為轉(zhuǎn)型主要靠招商引資，招來什么發(fā)展什么。而一些城市都曾"饑不擇食招來過騙子企業(yè)，不少企業(yè)以招商引資名義跑馬圈地，或等地價(jià)漲了賣給政府，或轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)用來發(fā)展房地產(chǎn)，或把土地拿到銀行去貸款。"

　　阜新為發(fā)展其他接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，就走過彎路。2001年阜新被確定為資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市后，邁出嘗試性一步，方向是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)。但是，由于資金瓶頸和農(nóng)業(yè)發(fā)展特性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路走得并不很順暢。接著，阜新又借著"風(fēng)口"優(yōu)勢(shì)發(fā)展風(fēng)電。幾年間，風(fēng)電遍地開花，到處可見高大的風(fēng)車在轉(zhuǎn)動(dòng)。此外，阜新還曾拉來巨資，試圖在化工、紡織和電子等行業(yè)有所作為，最后都不了了之。

　　2008年，阜新宣布建立中國北方最大的皮革城。然而，皮革城剛剛成立就受到國際金融危機(jī)的沖擊。2008年11月，旅游又成為阜新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的"另一條腿"，"打造世界級(jí)工業(yè)遺產(chǎn)旅游城市，阜新應(yīng)大有可為"的口號(hào)喊了一段時(shí)間。阜新的轉(zhuǎn)型在摸索、挫折中輪回，前景忽明忽暗。

　　決定資源枯竭城市能否成功轉(zhuǎn)型的重要因素，還包括當(dāng)?shù)啬芊裢咨铺幚砼c中央企業(yè)、省屬企業(yè)的關(guān)系。

　　由于大多數(shù)資源型城市都是依托1?2個(gè)大型資源性企業(yè)形成，在城市發(fā)展初期，無論是石油、煤炭、冶金還是森林工業(yè)城市，基本上都是采用政企合一的管理體制，企業(yè)與城市之間是同一個(gè)利益主體。資源型城市的上學(xué)、就醫(yī)、稅費(fèi)、債務(wù)、離退休人員等多個(gè)方面的社會(huì)負(fù)擔(dān)主要由企業(yè)來承擔(dān)。

　　另一方面，一些礦企直接隸屬于中央企業(yè)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別一樣，甚至更高。政府作為北方的管理主體，卻難以參與這些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)要素配置。企業(yè)所得稅上繳中央或省財(cái)政，對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)不大。

　　甘肅白銀有30萬人，其中白銀公司15萬人。當(dāng)?shù)亓鱾髦?白銀廠好，白銀艷陽高"的段子。意即國企日子好過，大家都好過。當(dāng)白銀公司因資源枯竭陷入困境時(shí)，城市發(fā)展也受到巨大影響。在轉(zhuǎn)型初期，有人提出放棄白銀公司。最后達(dá)成一致，必須救活，否則這十幾萬人怎么辦？政府陸續(xù)投資數(shù)十億元解決企業(yè)管網(wǎng)陳舊、節(jié)能減排、酸霧等問題，把白銀公司的醫(yī)院、學(xué)校、城區(qū)供水、供暖等企業(yè)辦社會(huì)職能全背過來。

　　"不跟企業(yè)討價(jià)還價(jià)。讓企業(yè)輕裝上陣，盡快走出去。國企轉(zhuǎn)型好了，地方政府就沒負(fù)擔(dān)。"白銀市發(fā)改委主任王祿邦說。2013年，白銀公司跨國經(jīng)營指數(shù)達(dá)到24.7%，在中國跨國公司中排名第21位，形成全球資源配置格局。而白銀市內(nèi)，有色金屬深加工及新材料、化工、能源及高載能3個(gè)千億元產(chǎn)業(yè)和裝備制造、陶瓷建材、農(nóng)畜產(chǎn)品深加工、生物制藥4個(gè)百億元產(chǎn)業(yè)，作為接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)勢(shì)頭迅猛。

　　"白銀實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，就在于國有企業(yè)通過深化改革成功轉(zhuǎn)型，地方政府卸下了大企業(yè)的包袱。"王祿邦說。龐清輝