不動(dòng)產(chǎn)登記法律責(zé)任是不動(dòng)產(chǎn)登記制度中不可忽視的重要一環(huán)，登記的準(zhǔn)確性與權(quán)威性十分重要。我國物權(quán)法第21條僅對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任作了原則性規(guī)定，具體問題留待不動(dòng)產(chǎn)登記的專門法律去解決

　　□王琪

　　不動(dòng)產(chǎn)登記法律責(zé)任是不動(dòng)產(chǎn)登記制度中不可忽視的重要一環(huán)，登記的準(zhǔn)確性與權(quán)威性十分重要。我國物權(quán)法第21條僅對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任作了原則性規(guī)定，具體問題留待不動(dòng)產(chǎn)登記的專門法律去解決。3月1日，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》(以下簡稱《條例》)已正式施行，然而《條例》只對(duì)一些原則性的內(nèi)容作了規(guī)定，具體操作仍需要一些詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行規(guī)范。

　　登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的性質(zhì)

　　關(guān)于登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的性質(zhì)，我國法律并未明確，司法適用上也存有分歧，主要存在國家賠償責(zé)任說與民事責(zé)任說的爭議。兩種定位對(duì)于責(zé)任承擔(dān)有著諸如歸責(zé)原則、賠償范圍、訴訟時(shí)效期間等實(shí)體與程序上的諸多差異。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：登記機(jī)構(gòu)是國家機(jī)關(guān)，登記行為屬于具體行政行為的范疇，因此登記機(jī)構(gòu)因登記錯(cuò)誤應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該是國家賠償責(zé)任。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：不動(dòng)產(chǎn)登記盡管是國家機(jī)關(guān)的行政行為，但不動(dòng)產(chǎn)登記是一種民事權(quán)利變動(dòng)行為，屬于私法范疇，因此登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任應(yīng)定位為民事責(zé)任。最高人民法院民一庭起草《關(guān)于使用物權(quán)法若干問題的解釋(一)》的討論過程中，也提供了受理登記錯(cuò)誤賠償?shù)拿袷略V訟的意見。雖然學(xué)界主流的觀點(diǎn)更加傾向于將登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的性質(zhì)定位為民事責(zé)任，以此解決登記機(jī)構(gòu)與登記申請(qǐng)人等承擔(dān)共同責(zé)任時(shí)的責(zé)任形態(tài)及訴訟程序問題，此觀點(diǎn)對(duì)登記錯(cuò)誤責(zé)任的相關(guān)制度設(shè)計(jì)具有一定的借鑒與指導(dǎo)意義。但是征求意見稿未明晰責(zé)任性質(zhì)，而《條例》在第29條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤給他人造成損害，或者當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記給他人造成損害的，依照物權(quán)法的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。”這一規(guī)定基本上排除了國家賠償責(zé)任，而具體的操作路徑仍待進(jìn)一步研究。

　　登記錯(cuò)誤的情形不周延

　　登記錯(cuò)誤一般是指因某種原因所致登記簿記載事項(xiàng)與登記時(shí)不動(dòng)產(chǎn)的事實(shí)權(quán)利狀況不相符合的情形。其中造成登記錯(cuò)誤的因素有很多，如申請(qǐng)人提供錯(cuò)誤、虛假的申請(qǐng)材料等，實(shí)踐中因單一因素或者各因素綜合導(dǎo)致的登記錯(cuò)誤十分普遍。而征求意見稿僅涉及到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)工作人員修改登記事項(xiàng)，串通他人進(jìn)行虛假登記等情形，《條例》也僅是多了一個(gè)“進(jìn)行虛假登記”的概括性表述，不恰當(dāng)?shù)南蘅s錯(cuò)誤登記的情形，顯然不足?；诔浞挚紤]權(quán)利人利益的考量，應(yīng)該通過明確登記機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)審查義務(wù)，構(gòu)建登記機(jī)構(gòu)的無過錯(cuò)賠償責(zé)任。征求意見稿以及《條例》均就不動(dòng)產(chǎn)登記的審查、查驗(yàn)、現(xiàn)場查看做出了規(guī)定，并要求審查申請(qǐng)登記之不動(dòng)產(chǎn)是否存在權(quán)屬爭議。相較于物權(quán)法12條規(guī)定的形式審查為主、實(shí)質(zhì)審查為輔的模式，《條例》傾向于實(shí)質(zhì)審查模式，但其在法律責(zé)任一章中僅規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)工作人員存在故意或重大過失的賠償責(zé)任，缺少一般規(guī)定。對(duì)于登記機(jī)構(gòu)工作人員的一般過失不予追責(zé)，并不妥當(dāng)。值得注意的是，相比征求意見稿，《條例》新增第11條：“不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員應(yīng)當(dāng)具備與不動(dòng)產(chǎn)登記工作相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員的管理和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)?！睂?duì)不動(dòng)產(chǎn)登記人員提出原則性要求，將對(duì)保證登記行為的準(zhǔn)確性，提升登記質(zhì)量起到重要作用。

　　不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對(duì)其工作人員造成損失應(yīng)承擔(dān)替代責(zé)任

　　從征求意見稿及《條例》中“給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”的模糊規(guī)定，可以推測(cè)出立法機(jī)關(guān)對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)作為主體承擔(dān)責(zé)任的謹(jǐn)慎態(tài)度。然而由文義分析可得，此處規(guī)定的責(zé)任主體是因?yàn)E用職權(quán)、玩忽職守等行為給他人造成損失的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)工作人員。將賠償責(zé)任定位為民事責(zé)任的角度看，依照物權(quán)法第21條第2款“因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償”以及侵權(quán)責(zé)任法第34條第1款“用人單位的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，由用人單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”。此外，《房屋登記辦法》第97條第2款規(guī)定，“房屋登記機(jī)構(gòu)及其工作人員違反本辦法規(guī)定辦理房屋登記，給他人造成損害的，由房屋登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。房屋登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任后，對(duì)故意或者重大過失造成登記錯(cuò)誤的工作人員，有權(quán)追償”。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)作為一個(gè)抽象的集合，其行政職能是通過工作人員的職務(wù)行為來體現(xiàn)的。因此，由于工作人員的過錯(cuò)導(dǎo)致登記錯(cuò)誤，登記機(jī)構(gòu)對(duì)由此而造成的損失應(yīng)承擔(dān)替代責(zé)任、無過錯(cuò)責(zé)任。不動(dòng)產(chǎn)往往價(jià)值較大，造成的巨額損失由一般工作人員的經(jīng)濟(jì)能力難以完全彌補(bǔ)。相比之下，登記機(jī)構(gòu)的登記業(yè)務(wù)均通過一定的標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，其機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性與資金充足性有能力為遭受損害的受害人提供實(shí)際救濟(jì)。由登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)替代責(zé)任也一定程度上制約登記機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)登記人員的選任與監(jiān)督，增強(qiáng)其職責(zé)意識(shí)。而造成登記錯(cuò)誤的工作人員作為直接責(zé)任人員自應(yīng)對(duì)其行為承擔(dān)一定的法律后果。除行政處分、刑事責(zé)任之外，登記機(jī)構(gòu)可以行使追償權(quán)，但追償?shù)膶?duì)象應(yīng)限制在故意或重大過失的工作人員范圍內(nèi)。此外，導(dǎo)致錯(cuò)誤登記的因素并非僅僅在于登記機(jī)關(guān)內(nèi)部，提供證明材料的評(píng)估、鑒定、中介等機(jī)構(gòu)，以及申請(qǐng)人均應(yīng)就其行為如何承擔(dān)責(zé)任，因多方過錯(cuò)混合形成的登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任應(yīng)如何承擔(dān)等。征求意見稿及《條例》均未能對(duì)此作出規(guī)定，也應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充。

　　登記機(jī)關(guān)賠償范圍并未明確

　　從比較法角度，賠償標(biāo)準(zhǔn)上主要有三個(gè)原則：懲罰性原則即賠償數(shù)額超過當(dāng)事人的實(shí)際損失，一定程度懲罰有過錯(cuò)的國家機(jī)關(guān)；補(bǔ)充性原則指賠償所受實(shí)際損失；撫慰性原則指賠償標(biāo)準(zhǔn)低于實(shí)際損失。這主要是將登記錯(cuò)誤賠償作為國家賠償?shù)慕嵌葋碇v。大部分國家與地區(qū)對(duì)登記機(jī)關(guān)的賠償范圍做出了一定的限制。而我國現(xiàn)行法律并未對(duì)登記機(jī)關(guān)的賠償范圍缺乏詳盡的規(guī)定，一般依靠人民法院通過自由裁量進(jìn)行裁決。登記錯(cuò)誤責(zé)任定位在民事責(zé)任的情況下，民法上損害賠償所奉行的填平主義，賠償所受損害與所失利益，則對(duì)于受害人的賠償應(yīng)該是全面賠償。雖然充分保護(hù)了權(quán)利人的利益，但同時(shí)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任對(duì)公共財(cái)政不免負(fù)擔(dān)過重，仍需要引入相關(guān)機(jī)制進(jìn)行平衡。不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例對(duì)此問題也未作出明確的解答。

　　賠償資金的籌措問題

　　登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)全面賠償?shù)拿袷仑?zé)任無疑對(duì)于受害人的損失補(bǔ)償最為充分，但這也的確加重了國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有可能因預(yù)算經(jīng)費(fèi)的限額而不能充分救濟(jì)。因此，需要借助相關(guān)機(jī)制進(jìn)行賠償責(zé)任的轉(zhuǎn)移或分散。早在2006年物權(quán)法起草時(shí)，在登記過程中引入公證并以此分擔(dān)賠償責(zé)任的設(shè)想就已被否定。參考域外國家和地區(qū)的賠償保障機(jī)制，主要有國家賠償制度、利用者賠償制度、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賠償制度三種，在條例討論過程中，也曾有建立登記賠償基金的提議。登記機(jī)構(gòu)在收取的登記、查詢費(fèi)用中抽取一定比例建立賠償基金，用于賠償由于登記錯(cuò)誤而使權(quán)利人受到的損失，澳大利亞、英國與臺(tái)灣地區(qū)采用此種模式且運(yùn)用較為成熟。賠償基金的構(gòu)成還包括通過國家財(cái)政預(yù)算的定期撥付以及向造成登記錯(cuò)誤的人追償后取得的賠償費(fèi)用。此外，通過運(yùn)用賠償基金購買商業(yè)保險(xiǎn)作為賠償資金充實(shí)的保障。保險(xiǎn)機(jī)制具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力，通過理賠程序可以保障利益受損的權(quán)利人得到及時(shí)并且充分的有效補(bǔ)償，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化分散。