不少受邀參與過2013年10月全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)環(huán)保法修訂案草案三審的代表都記得，那一版的草案，在確定環(huán)境公益訴訟主體的時(shí)候，居然規(guī)定只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)及其在各地分支機(jī)構(gòu)具備提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。

　　該草案一經(jīng)公布，社會(huì)輿論一片嘩然。細(xì)究中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的背景，這是一家由環(huán)保部主管的社會(huì)組織。盡管在學(xué)界看來，與前兩個(gè)版草案相比，環(huán)保法修訂案三審草案朝著“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”前進(jìn)了一大步，但把環(huán)境公益訴訟的主體確立在環(huán)保部旗下的一家社會(huì)組織，實(shí)在令人費(fèi)解。有學(xué)者評(píng)價(jià)說，這樣的規(guī)定也太突出部門利益了吧。

　　無獨(dú)有偶，2006年郵政法在征求意見時(shí)有這么一條，“信件的寄遞由郵政企業(yè)專營(yíng)”，這意味著，所有的快遞企業(yè)都不能參與信函的寄遞，背后充滿了濃重的部門保護(hù)。

　　當(dāng)然，在法律最終通過時(shí)，這樣過于凸顯部門利益的條款都被刪除和修改。但法律制定過程中部門利益博弈的話題一直被人大代表所關(guān)注。

　　立法中的部門博弈早已經(jīng)是公開的秘密，特別是在涉及行政許可和行政審批的權(quán)限劃分中，各個(gè)部門更是不遺余力地爭(zhēng)取部門利益的最大化。全國(guó)人大代表、中科院上海分院院長(zhǎng)朱志遠(yuǎn)說，他曾多次參與全國(guó)人大常委會(huì)組織的立法審議，每次參加，他都有一個(gè)很深的感受，各部門就各自的管轄權(quán)都爭(zhēng)得很厲害，這都是不正常的現(xiàn)象。

　　對(duì)此，全國(guó)人大代表、上海市環(huán)保局局長(zhǎng)張全也深有感受。他說，我國(guó)目前對(duì)水資源管理有兩部法律，一部是水污染防治法，一部是水法。

　　說起來都是與水資源相關(guān)的法律，但一部側(cè)重污染管理，一部側(cè)重水資源，背后的管理部門也不同，水污染防治法屬于環(huán)保部，水法中大部分的管理職能由水利部承擔(dān)。事實(shí)上，兩部法律完全可以整合。

　　張全用環(huán)境領(lǐng)域的另一部法律來解釋法律背后的部門利益化。在環(huán)境管理中，固體廢物有好多種分類，生活垃圾、建筑垃圾、工業(yè)廢物、醫(yī)療廢物、危險(xiǎn)廢物……有很多不同的管理部門，雖然只有一部固體廢物污染環(huán)境防治法，也同樣能發(fā)揮效用。一部法能管好不同種類的垃圾，一部與水有關(guān)的法律是不是也就夠了呢？

　　全國(guó)人大代表、中國(guó)社科院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠認(rèn)為，要辯證地、歷史地看待立法中的部門利益博弈。他本人不完全同意用博弈來描述立法中各部門間的利益關(guān)系。孫憲忠參與過《不動(dòng)產(chǎn)條例》的起草，這部已經(jīng)于今年3月1日起實(shí)施的法規(guī)，最大的特點(diǎn)之一就是將過去分散在林業(yè)、國(guó)土、城建等部門的不動(dòng)產(chǎn)登記，統(tǒng)一到了國(guó)土資源部門。這意味著原先的部門都要放棄自己的管理權(quán)限。

　　孫憲忠記得，在法規(guī)擬訂的初期，很多部門也是不同意的，也有過很多爭(zhēng)論，但他認(rèn)為這都可以理解。比如，林地的登記工作，林業(yè)部門已經(jīng)做了很多年，不僅有大量的積累，而且還有一整套工作班子在為這項(xiàng)登記工作服務(wù)?，F(xiàn)在要整合統(tǒng)一，不僅涉及到信息的整合，更重要的是這項(xiàng)工作背后的群體怎么安排。這樣的討論、僵持、最后相互理解都是一個(gè)必要的過程。

　　在全國(guó)人大代表、中國(guó)船舶重工集團(tuán)公司第711研究所所長(zhǎng)金東寒看來，別說是國(guó)家立法的過程中有利益博弈，即便是一個(gè)單位的規(guī)章制度在制定過程中也充滿了利益的平衡。

　　有學(xué)者介紹說，為了彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)在專業(yè)性和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，我國(guó)部分法律的制定走這樣的流程：由行政部門起草，國(guó)務(wù)院法制辦修改，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。部門既是法規(guī)起草者，又是執(zhí)法者，立法時(shí)就容易過多考慮部門利益。

　　金東寒注意到，在此次提交代表們審議的立法法修正案草案中提到，為加強(qiáng)和改進(jìn)法律起草機(jī)制，全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草。他認(rèn)為，這樣的表述意味著人大常委會(huì)將在立法中發(fā)揮更多的作用，制衡立法過程中的部門利益博弈。

　　張全則認(rèn)為，要破除立法中的部門利益化，要?jiǎng)訂T社會(huì)力量參與立法。一方面是要提高立法過程中的透明度，將草案向社會(huì)公布征求意見，另一方面，可以開門立法，法律草案的文本不由行政部門提出，而是由第三方機(jī)構(gòu)競(jìng)標(biāo)參與。

　　事實(shí)上，立法法修正案草案中也體現(xiàn)了張全所呼吁的內(nèi)容，有專門的條款指出，法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，可以召開聽證會(huì)，聽取基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和有關(guān)專家的意見。

　　正在審議的立法法修正案草案，還增加了這樣的條款： “沒有法律行政法規(guī)依據(jù)，部門規(guī)章不得創(chuàng)設(shè)限制或者剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利的規(guī)范，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)利、減少本部門的法定職責(zé)?！?

　　在不少代表看來，這樣的表述也意味著，今后政府的部門規(guī)章不得再任性地將自己的部門利益固化。孫憲忠則認(rèn)為，如果立法法修正案草案被通過，各行政部門還應(yīng)該對(duì)照法律，看看自己有哪些規(guī)章增加了公民的義務(wù)，而減少了自己的法定職責(zé)。

　　本報(bào)北京3月10日電