財(cái)政收入取之于民，用之于民。政府怎么花錢要對(duì)人民有個(gè)交代，要把每一分錢都花在刀刃上，讓百姓看得明明白白。

　　審查批準(zhǔn)政府預(yù)決算和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行是憲法和預(yù)算法等法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。新預(yù)算法體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督的要求，對(duì)預(yù)算決算審查監(jiān)督的范圍、審查的程序和重點(diǎn)內(nèi)容、監(jiān)督的主體和責(zé)任、建立問責(zé)機(jī)制等，都作出了新規(guī)定，提出了新要求，使人大預(yù)算審查監(jiān)督制度更加規(guī)范和完善。

　　那么，各級(jí)人大如何對(duì)審查預(yù)決算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查？怎樣對(duì)預(yù)算調(diào)整和地方債務(wù)進(jìn)行審查？如何進(jìn)行問責(zé)？針對(duì)這些問題，記者采訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君教授。

　　對(duì)預(yù)算決算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查

　　王雍君認(rèn)為，新預(yù)算法將近年來財(cái)政改革發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，以及現(xiàn)代財(cái)政制度的基本要素和理念原則等，用法律的形式確定下來，是國家法律制度和財(cái)政法制建設(shè)的重要成果，標(biāo)志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅(jiān)實(shí)的一步?？梢哉f，新預(yù)算法的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了以法治引領(lǐng)改革、以改革完善法治的有機(jī)結(jié)合，在運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)財(cái)稅體制改革進(jìn)程中具有里程碑意義。

　　“只有在預(yù)算審查監(jiān)督方面做好了，陽光預(yù)算、陽光政府、依法行政等目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)?！痹谕跤壕磥?，強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)決算的實(shí)質(zhì)性審查，是確保預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新預(yù)算法通過明確各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算、決算草案的重點(diǎn)審查內(nèi)容，為推進(jìn)實(shí)質(zhì)性審查提供了實(shí)現(xiàn)路徑。新預(yù)算法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，重點(diǎn)審查以下八個(gè)方面的內(nèi)容：上一年預(yù)算執(zhí)行情況是否符合本級(jí)人民代表大會(huì)預(yù)算決議的要求；預(yù)算安排是否符合本法的規(guī)定；預(yù)算安排是否貫徹國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實(shí)可行；重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；預(yù)算的編制是否完整，是否符合本法關(guān)于細(xì)化的規(guī)定；對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)；預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源；與預(yù)算有關(guān)重要事項(xiàng)的說明是否清晰。

　　“從上述規(guī)定可以看出，人大審核預(yù)算的重點(diǎn)已由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策。”王雍君說，原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點(diǎn)是收支平衡，同時(shí)要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，既不利于依法征稅，也會(huì)影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。新預(yù)算法增加規(guī)定，將預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行，重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)?shù)葍?nèi)容列入各級(jí)人大預(yù)算審查的重點(diǎn)。為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法還要求，各級(jí)預(yù)算收入的編制應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接；各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。

　　在對(duì)本級(jí)決算草案進(jìn)行審查時(shí)，按新預(yù)算法第79條規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)要重點(diǎn)審查12個(gè)方面的內(nèi)容，包括預(yù)算收入情況、支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績效情況、結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用情況、本級(jí)預(yù)算調(diào)整及執(zhí)行情況、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況、經(jīng)批準(zhǔn)舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還等情況。

　　與此同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面，新預(yù)算法也增加規(guī)定：各級(jí)政府在預(yù)算年度開始后、預(yù)算批準(zhǔn)前安排的支出，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算報(bào)告進(jìn)行說明，向人大報(bào)告；各級(jí)政府按照國務(wù)院的規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的情況，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告。

　　完善預(yù)算的初步審查制度

　　王雍君表示，預(yù)算審查專業(yè)性太強(qiáng)，人大常委會(huì)會(huì)議和大會(huì)時(shí)間有限，要提高審查質(zhì)量，就需要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的初步審查。

　　據(jù)介紹，原預(yù)算法只規(guī)定了對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行初步審查，1999年全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定增加了對(duì)中央預(yù)算調(diào)整方案和中央決算草案進(jìn)行初步審查的規(guī)定，2006年監(jiān)督法增加了對(duì)各級(jí)預(yù)算調(diào)整方案進(jìn)行初步審查的規(guī)定。修改后的預(yù)算法總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)算初步審查制度進(jìn)行了完善：

　　一是在第22條明確了初步審查范圍，對(duì)預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案都要進(jìn)行初步審查。

　　二是明確了初步審查機(jī)構(gòu)，市級(jí)以上人大的初步審查，由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行，縣級(jí)人大由常委會(huì)進(jìn)行。同時(shí)，考慮到一些市級(jí)人大可能未設(shè)立專門委員會(huì)的實(shí)際情況，規(guī)定市級(jí)人大也可以由常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出意見；為提高審查質(zhì)量，規(guī)定縣級(jí)人大常委會(huì)在進(jìn)行初步審查時(shí)，可以由有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出意見。

　　三是明確了初步審查的時(shí)間，中央預(yù)算草案和地方預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)在人大會(huì)議召開45日或者30日前，提交人大有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查；各級(jí)預(yù)算調(diào)整方案和決算草案應(yīng)當(dāng)在常委會(huì)召開30日前，提交人大有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查。

　　四是明確規(guī)定，對(duì)初步審查意見和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出的意見，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋；初步審查意見和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出的意見，以及財(cái)政部門反饋的處理情況報(bào)告應(yīng)當(dāng)印發(fā)本級(jí)人大代表。

　　五是為發(fā)揮人大代表在初步審查中的作用，明確市級(jí)以上人大有關(guān)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行初步審查或研究提出意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)本級(jí)人大代表參加。

　　強(qiáng)化預(yù)算調(diào)整和地方債務(wù)的審查

　　各級(jí)人大在審查預(yù)算決算時(shí)，如何對(duì)預(yù)算調(diào)整和地方債務(wù)進(jìn)行審查？對(duì)此，王雍君指出，新預(yù)算法完善了關(guān)于預(yù)算調(diào)整的規(guī)定，明確了進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的情形和調(diào)整程序，并強(qiáng)調(diào)經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算未經(jīng)法定程序不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)說明預(yù)算調(diào)整的理由、項(xiàng)目和數(shù)額。同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，新預(yù)算法進(jìn)一步拓展了預(yù)算執(zhí)行中須經(jīng)人大審查批準(zhǔn)事項(xiàng)的范圍，對(duì)地方政府舉借債務(wù)的審查監(jiān)督就是其中的一項(xiàng)重點(diǎn)。

　　新預(yù)算法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市政府依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，要列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案。人大對(duì)債務(wù)的審查要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：債務(wù)是否納入預(yù)算；預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源；債務(wù)資金是否用于建設(shè)投資（公益性資本支出）；省級(jí)政府是否遵從國務(wù)院下達(dá)的債務(wù)限額舉借債務(wù)；限額內(nèi)舉借的債務(wù)是否納入了預(yù)算調(diào)整方案；是否違規(guī)舉借債務(wù)和擔(dān)保；相關(guān)制度安排（債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警、應(yīng)急處理和責(zé)任追究）是否健全。

　　關(guān)于問責(zé)機(jī)制問題，王雍君認(rèn)為，預(yù)算制度本身就是最基本、最正式和最頻繁的問責(zé)機(jī)制。首先是法定預(yù)算程序，其次是預(yù)算報(bào)告的披露，最后是圍繞預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算報(bào)告的審計(jì)問責(zé)。此外，新預(yù)算法還對(duì)違反本法的有關(guān)事項(xiàng)的處罰，作了相當(dāng)詳細(xì)的規(guī)定，包括行政責(zé)任和法律責(zé)任。