劉亭

　　2015年是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是“十三五”規(guī)劃的編制年。按照慣例，將由黨的中央全會審議黨中央對制定“十三五”規(guī)劃工作的建議，形成新一輪發(fā)展規(guī)劃綱要的頂層設計。在其指導下，由國務院組織編制并經(jīng)全國兩會審議通過的五年發(fā)展規(guī)劃綱要，是指導國家經(jīng)濟社會發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設的宏偉藍圖和行動綱領，也是國家實行宏觀調(diào)控的基本依據(jù)和重要手段，它是整個國家規(guī)劃體系中的“頂層規(guī)劃”。

　　現(xiàn)有的國家規(guī)劃體系非常龐雜，怎樣才能把握好發(fā)展規(guī)劃綱要在其中發(fā)揮的統(tǒng)領作用？這里可以化繁為簡，概括為三個“四”。第一個“四”，是指國家規(guī)劃體系主要包括四大系列：一是由發(fā)改部門牽頭編制的發(fā)展規(guī)劃；二是由住房和城鄉(xiāng)建設部門牽頭編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃；三是由國土資源部門牽頭的土地規(guī)劃；四是由環(huán)境保護部門牽頭編制的環(huán)保規(guī)劃。必須明確，這些規(guī)劃雖由不同部門分別牽頭編制，但都不是哪一個“部門”的規(guī)劃。它們一經(jīng)同級政府審議通過，都是政府規(guī)劃體系的重要組成部分。

　　接著再往下一個層次分析，第二個“四”，是指現(xiàn)有發(fā)展規(guī)劃系列中主要包括四大品種：一是總體規(guī)劃，即五年經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要；二是專項規(guī)劃，即以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展某一特定領域為對象編制的規(guī)劃；三是區(qū)域規(guī)劃，即以跨行政區(qū)的特定區(qū)域發(fā)展為對象編制的規(guī)劃；四是主體功能區(qū)規(guī)劃，即以國土空間為對象編制的“基礎性、戰(zhàn)略性、約束性”規(guī)劃（本段表述均來自于國務院明文規(guī)定）。

　　進一步再往下一個層次展開，第三個“四”，是指現(xiàn)有發(fā)展規(guī)劃系列中的總體規(guī)劃（即發(fā)展規(guī)劃綱要）的制定，歷經(jīng)四大步驟，形成四大成果：一是由國家發(fā)改部門牽頭組織開展規(guī)劃前期研究，向中央、國務院提交規(guī)劃綱要的基本思路；二是由黨中央主持起草，經(jīng)中央全會專題審議通過的關于制定發(fā)展規(guī)劃綱要工作的建議；三是由國務院牽頭編制規(guī)劃綱要文本，提交發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）；四是召開全國兩會，組織審議草案，由人大權力機關作出相關決議。經(jīng)修改完善后的文本正式發(fā)布，即為發(fā)展規(guī)劃綱要。

　　無論是從內(nèi)容還是從程序都可以看出，發(fā)展規(guī)劃綱要在整個政府規(guī)劃體系中均居于“頂層”地位，將發(fā)揮統(tǒng)領作用。但由于種種原因，雖然憲法對此有任務要求，監(jiān)督法對其執(zhí)行情況的評估也作出了相關規(guī)定，但在我國規(guī)劃工作的實踐中，還存在著不少問題。

　　一是在期限上，發(fā)展規(guī)劃短而城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保等規(guī)劃長，前者難以指導后者；二是在內(nèi)容上，發(fā)展規(guī)劃偏重于目標和任務，對國土空間開發(fā)的約束性偏弱；三是在地位上，發(fā)展規(guī)劃缺乏專門的法律支撐；四是在審批上，發(fā)展規(guī)劃審批層級低，其它空間規(guī)劃審批層級高，存在著一定的錯位。

　　按照十八屆三中全會全面深化改革《決定》精神，以及習總書記提出的“健全空間規(guī)劃體系”、市縣“多規(guī)合一”等要求，結合“十三五”規(guī)劃的編制和執(zhí)行，需進一步深化國家規(guī)劃體制的改革。通過出臺《發(fā)展規(guī)劃法》，增強《綱要》中長期發(fā)展戰(zhàn)略導向和空間布局及國土開發(fā)約束力，并配套健全以其為龍頭的、覆蓋政府全部規(guī)劃系列和品種的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。通過推進規(guī)劃體系、空間布局和技術標準“三個有機銜接”，基礎數(shù)據(jù)、信息平臺和審批管理“三個集中統(tǒng)一”，逐步經(jīng)“多規(guī)融合”最終實現(xiàn)“多規(guī)合一”，做到一張藍圖繪到頭、一本規(guī)劃干到底。

　　對此，當前要注重做好以下四項工作：一是加強發(fā)展規(guī)劃理論和方法的研究?！按蜩F還得自身硬”，要組織力量對涉及發(fā)展規(guī)劃的重大基礎理論、核心內(nèi)容方法等進行專門研究，特別是在市場對資源配置起決定性作用的前提下，發(fā)展規(guī)劃如何成為政府更好發(fā)揮作用的基本手段。二是明確發(fā)展規(guī)劃的法律地位。建議由國家制定一部專門規(guī)范經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃編制和執(zhí)行的法律或法規(guī)。三是增強發(fā)展規(guī)劃中長期戰(zhàn)略導向和大尺度空間規(guī)劃功能。建議將“十三五”規(guī)劃綱要提升為總體戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)劃期限（或遠景目標展望）調(diào)整到2030年，強化關系區(qū)域長遠和全局發(fā)展的重大戰(zhàn)略內(nèi)容，相應增加空間布局和開發(fā)管治方面的要求。四是改革規(guī)劃審批管理制度。建議市縣級的發(fā)展總體規(guī)劃和規(guī)劃總圖，升格到省一級來進行審議和通過（在“省管縣”體制下）。之后省級雖還保留其對市縣執(zhí)行“兩總”的監(jiān)督權，但對市縣自身相應加以細化、具體化的各種發(fā)展和空間規(guī)劃，均可由市縣政府自行審議通過，以增強地方規(guī)劃的自主權和統(tǒng)籌權，提高政府效能。

　?。ㄗ髡邽檎闵讨菐鞂＜?、區(qū)域經(jīng)濟研究學者）