政府應當在創(chuàng)新中扮演怎樣的角色是世界性難題，20世紀70年代以來，創(chuàng)新政策的設計理念不斷發(fā)展和演變。改革開放以來，我國也在不斷探索政府應當如何干預科技創(chuàng)新，不斷調整政府與市場的關系，更好發(fā)揮政府服務引導作用。2014年6月，省委省政府出臺《關于全面深化科技體制改革 加快創(chuàng)新驅動發(fā)展的決定》，對政府如何推動科技創(chuàng)新作了頂層設計，今年年初，省政府又出臺了1號文件《關于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見》（以下簡稱粵府1號文），堅持問題導向和國際導向，形成了一套政府推動科技創(chuàng)新的政策工具箱，著力破解廣東科技創(chuàng)新的重大瓶頸制約，加快創(chuàng)新驅動發(fā)展。

　　一、政府支持科技創(chuàng)新的理論與實踐探索

　　（一）政府支持科技創(chuàng)新的三種模式。政府與市場的關系，是“凱恩斯主義”和“新自由主義”持久爭論的核心問題。各國對政府與市場關系的不同認知，表現(xiàn)出對科技創(chuàng)新的不同程度干預，使得其在科技創(chuàng)新政策上出現(xiàn)了“市場主導型”“政府主導型”和“綜合型模式”。以美國為代表的市場主導型模式，政府的角色定位是良好科技創(chuàng)新環(huán)境的提供者，政府一般不直接介入企業(yè)具體研發(fā)活動。以日本、韓國為代表的政府主導型模式，強調政府應在科技創(chuàng)新活動中扮演重要作用，通過政府力量集中資源辦大事，其角色定位是創(chuàng)新活動的組織者。以歐盟國家為代表的綜合型模式，強調政府既要重視運用市場的方法鼓勵支持創(chuàng)新，也要借助一些機制介入科技創(chuàng)新過程。這三種模式各有優(yōu)劣，其形成及發(fā)展與該國的歷史沿革、經濟基礎和發(fā)展階段密切相關，都取得了巨大成功，但也存在“無為而治”“政府失靈”等問題。

　?。ǘ┛萍紕?chuàng)新政策設計理念的發(fā)展與演變?？萍紕?chuàng)新需要政府介入，原因是科技創(chuàng)新具有很強的外溢性和公共性?？萍紕?chuàng)新政策是政府干預科技創(chuàng)新的主要手段，由于不同發(fā)展階段面臨的政策目標以及理論發(fā)展水平的不同，創(chuàng)新政策的設計理念也存在一個發(fā)展與演變的過程，主要分為以下三個階段：第一階段，20世紀70年代，創(chuàng)新政策的制定受新古典經濟學派“企業(yè)—市場”二分邏輯影響，認為政府干預創(chuàng)新的目標在于解決創(chuàng)新過程中存在的“市場失靈”。第二階段，20世紀80年代，新熊彼得學派理論獲得了廣泛關注，該學派認為創(chuàng)新是一個連續(xù)不斷的過程，政策制定者應重視對“黑箱”本身的剖析，重視科技創(chuàng)新全過程的介入。第三階段， 20世紀90年代以來，國家創(chuàng)新體系政策觀成為創(chuàng)新政策設計的理論基礎。國家創(chuàng)新系統(tǒng)中最可能存在的是“系統(tǒng)失靈”，政策設計的注意力應從注重“市場失靈”轉向重視“系統(tǒng)失靈”，即解決由政府、企業(yè)、大學、科研機構等組織之間相互作用的效率問題。

　?。ㄈ笆袌鲈鲞M型政府”理論及對我國的實踐探索。二十世紀90年代，日裔經濟學家青木昌彥根據多年研究提出了“市場增進型政府”的新概念，強調政府必須以增進市場機制的方式來干預市場，為有效的政府積極干預主義提供了全新的分析框架。與此同時，美國政治學者奧爾森也提出了“市場強化型政府”概念，雖只有一字之差，但可謂異曲同工。目前，我國已進入經濟發(fā)展新常態(tài)，更加需要依靠科技創(chuàng)新推動經濟發(fā)展，正確處理好政府和市場的關系。黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用，強化政府在科技創(chuàng)新規(guī)劃、政策制定、統(tǒng)籌協(xié)調和營造創(chuàng)新環(huán)境等方面的引導作用，在我看來，其本身就是重大理論創(chuàng)新，明確了政府如何干預創(chuàng)新驅動發(fā)展的大方向和總基調，是“市場增進型政府”理念在我國的實踐探索。

　　二、更好發(fā)揮政府作用必須堅持問題導向，抓住當前制約廣東科技創(chuàng)新的核心瓶頸問題和體制機制障礙

　　更好發(fā)揮政府作用，制定科技創(chuàng)新政策，必須瞄準問題，精準發(fā)力，重點突破波及面廣、影響面大的核心瓶頸問題，比如科技企業(yè)孵化器數量較少、孵化能力不強問題，新型研發(fā)機構政策支持缺位問題，科技成果轉化體制機制障礙等，這些問題涉及一大批企業(yè)、高校、科研院所和科技人員的切實利益，具有牽一發(fā)而動全身的影響效應。

　?。ㄒ唬┛萍计髽I(yè)孵化器建設扶持政策缺位問題。截至2013年底，我省建成各類孵化器200多家，各類在孵企業(yè)近2萬家，累計畢業(yè)企業(yè)近萬家。但與江蘇、北京、上海等地相比，我省孵化器數量、孵化場地面積和孵化服務能力還存在較大差距，國家級孵化企業(yè)數量、孵化場地僅相當江蘇的1/4。導致這種差距的一個主要原因在于我省缺乏扶持孵化器發(fā)展的政策措施。

　?。ǘ┛萍汲晒D化體制機制障礙問題。目前我省科技成果轉化主要面臨兩大體制機制瓶頸，嚴重制約了科技成果的及時轉化和產業(yè)化：一是高校院所的科技成果自主處置權限低。二是高校院所缺乏科技成果轉化收益權。現(xiàn)行政策規(guī)定，高校院所職務科技成果轉化收益全部上繳國庫，嚴重影響了高校院所及科研人員從事科技成果轉化的積極性和主動性。

　　（三）需求側創(chuàng)新政策亟待建立完善。很多發(fā)達國家已普遍采用創(chuàng)新型產品和服務公共采購、以技術研發(fā)采購為主的商業(yè)化前采購、制定技術導向型法規(guī)與標準、消費者補貼等多種形式的政策工具刺激創(chuàng)新。我國現(xiàn)有的政策設計還普遍集中于推動創(chuàng)新的供給，出臺的需求側創(chuàng)新政策主要包括政府采購、消費補貼、首臺套等，其研究與應用與發(fā)達國家的差距依然非常明顯，作用的發(fā)揮還遠遠不夠。我省需求側創(chuàng)新政策也同樣處于起步階段，亟須加強政策創(chuàng)新。

　　三、粵府1號文充分借鑒國內外先進經驗，在科技政策創(chuàng)新方面走在了我國前列

　　粵府1號文充分體現(xiàn)了廣東省委省政府以國際視野推動科技創(chuàng)新的改革開放精神，在政策設計上充分借鑒美國、英國、以色列、韓國、荷蘭等國外發(fā)達國家以及北京、湖北、江蘇等地的先進經驗做法，提出的一些重大改革措施屬于在國內各省市中首次實施，力度最大、含金量最高，如企業(yè)研發(fā)準備金制度、創(chuàng)新產品與服務遠期約定政府購買制度、科技創(chuàng)新券政策等。

　　借鑒韓國經驗，率先實施企業(yè)研發(fā)準備金制度?；浉?號文借鑒韓國經驗，創(chuàng)造性地提出了運用財政補助機制激勵引導企業(yè)普遍建立研發(fā)準備金制度，對已建立研發(fā)準備金制度的企業(yè)，根據企業(yè)研發(fā)投入情況對企業(yè)實行普惠性財政補助，引導企業(yè)有計劃、持續(xù)地增加研發(fā)投入。

　　借鑒英國經驗，率先提出試行創(chuàng)新產品與服務遠期約定政府購買制度。遠期約定采購是英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部針對公共部門設計推出的一種政府創(chuàng)新采購方法，粵府1號文借鑒英國經驗，在國內首次提出試行創(chuàng)新產品與服務遠期約定政府購買制度，明確提出省財政、科技部門委托第三方機構向社會發(fā)布遠期購買需求，通過政府購買方式確定創(chuàng)新產品與服務提供商，并在創(chuàng)新產品與服務達到合同約定的要求時，購買單位按合同約定的規(guī)模和價格實施購買。

　　借鑒荷蘭等國以及國內實踐經驗，部署實施科技創(chuàng)新券政策。目前國內已有江蘇宿遷、連云港、浙江長興、河南焦作等10多個地市和高新區(qū)實施創(chuàng)新券政策，取得了明顯的效果?；浉?號文借鑒荷蘭等國以及國內實踐經驗，在全國率先從省級層面部署實施創(chuàng)新券政策，鼓勵中小微企業(yè)開展技術研發(fā)活動和產學研合作。

　　借鑒美國及國內實踐經驗，推動科技成果轉化處置權、收益權改革。美國先后制定了《史蒂文森-威德勒技術創(chuàng)新法》《拜杜法案》《聯(lián)邦技術移轉法》等多部法律，消除制約科技成果的不合理障礙，加速政府資助研發(fā)成果的技術轉移，很好地解決了科技成果轉化的利益分配問題。近年來，北京、湖北等地先后探索改革科技成果轉化體制機制，賦予高?？蒲袡C構科技成果轉化自主處置權和收益權，保障科研人員權益?；浉?號文借鑒國內外經驗，賦予高等學校、科研機構科技成果自主處置權，且規(guī)定成果轉化所獲收益全部留歸單位自主分配，不上繳國庫。這一重磅“松綁性”政策，將有助于打通科技成果向現(xiàn)實生產力轉化的通道，激勵高校科研機構和科研人員更為主動地推動科研成果轉化為生產力。

　　另外，粵府1號文還借鑒以色列、江蘇、青島等地經驗，提出了建立科技企業(yè)孵化器風險補償金制度、允許科技企業(yè)孵化器房屋分割轉讓、支持各地和高校科研機構建設高層次人才周轉公寓等重大創(chuàng)新政策。這些創(chuàng)新性的重磅政策，是我省借鑒國外經驗進行科技政策創(chuàng)新的重要嘗試，必將對我省新常態(tài)下加快創(chuàng)新驅動發(fā)展發(fā)揮重要杠桿作用。

　?。ㄗ髡呦祻V東省技術經濟研究發(fā)展中心主任）