2015年1月30日，財(cái)政部公布2014年全國財(cái)政收支狀況時(shí)透露：全年國有土地使用權(quán)出讓收入已達(dá)到4.26萬億元，同比增長3.2%。從2001年到2014年，土地出讓收入在14年間增長超30倍，總額超過23.6萬億元。

　　這筆巨款是怎樣積攢下來的？到底花去哪兒了？又是誰在監(jiān)管？錢花去哪兒了？

　　財(cái)政部公開的2013年地方政府性基金收入決算表和支出決算表顯示：2013年新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入699.22億元、國有土地使用權(quán)出讓金收入39072.99億元、國有土地收益基金收入1259.67億元、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入234.30億元，以上4項(xiàng)共同構(gòu)成了國有土地使用權(quán)出讓收入，合計(jì)4.1萬億元；而其支出則涉及包括“征地和拆遷補(bǔ)償支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出”等在內(nèi)的4大項(xiàng)14小項(xiàng)，金額合計(jì)4.08萬億元。然而，《經(jīng)濟(jì)》記者通過多位地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的資深從業(yè)者和長期關(guān)注土地問題的專家了解到：除了常規(guī)去向以外，土地出讓領(lǐng)域長期存在大量“超常規(guī)”做法，開發(fā)商拖欠、地方政府主動返還土地出讓金，已成二三四線甚至部分一線城市土地交易的“明”規(guī)則。

　　劃撥一級開發(fā)商，部分用于拆遷補(bǔ)償

　　房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域業(yè)內(nèi)人士透露，所謂的土地出讓金，實(shí)際上包括兩部分：一是土地建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)，土地受讓人將在簽訂出讓合同后規(guī)定時(shí)間內(nèi)交給財(cái)政局，再由財(cái)政局通過財(cái)政專戶劃撥給土地一級開發(fā)商，“主要用于拆遷補(bǔ)償和土地平整等前期開發(fā)，數(shù)額相對固定”；二是土地收益，受讓人需在合同簽訂后的規(guī)定時(shí)間內(nèi)交給國土局，“溢價(jià)就發(fā)生在這一部分”。

　　“一個(gè)特定的地塊，從土地征收到完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為可以出讓的熟地，其成本包括諸多部分：征地補(bǔ)償及安置費(fèi)、地上物補(bǔ)償費(fèi)、相關(guān)稅費(fèi)（如耕地占用稅、防洪費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等）、前期工程費(fèi)（如三通一平費(fèi)）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)（如道路、電力設(shè)施等）、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)費(fèi)（如公共綠地建設(shè)費(fèi)、防護(hù)綠化帶）、土地開發(fā)管理費(fèi)和財(cái)務(wù)費(fèi)用等，補(bǔ)償村民及村集體的費(fèi)用僅是總成本的一部分。”北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副教授徐青告訴記者，完成了以上各開發(fā)建設(shè)步驟的熟地，再拿到市場進(jìn)行“招拍掛”，在土地市場供需力量的作用下，最終成交價(jià)格與補(bǔ)償安置費(fèi)用的差距還會進(jìn)一步擴(kuò)大?！敖?jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，這種差距就越大?！?

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員張?jiān)迫A接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)也指出，由于價(jià)格形成機(jī)制不同，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場價(jià)格也即土地出讓金之外，農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償費(fèi)與土地被征后的增值關(guān)系很小?！拔覈摹锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動力安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地前3年的平均年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)——一般是10倍到30倍——來計(jì)算，而與被征地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、土地供求狀況等地價(jià)因素以及土地征用后的用途和市場價(jià)值無關(guān)。”

　　專項(xiàng)資金計(jì)提不明

　　至于土地收益部分，張?jiān)迫A介紹，按規(guī)定，需從中按比例計(jì)提各項(xiàng)資金?！坝?jì)提10%的教育資金，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)資金，10%用于保障性安居工程建設(shè)資金。”

　　對比財(cái)政部公開的2013年土地出讓金收入和支出狀況明細(xì)，并沒有明確各計(jì)提項(xiàng)目具體支出多少，可能與計(jì)提專項(xiàng)資金有關(guān)的3項(xiàng)是：“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出”516.50億元，“廉租住房支出”391.81億元和“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”3222.71億元，合計(jì)約占總支出的10%。

　　“國有土地使用權(quán)出讓收入使用領(lǐng)域和計(jì)提比例，確實(shí)是一個(gè)公共政策問題。”徐青指出，從我們國家的現(xiàn)狀看，我國公共政策的制定在多數(shù)情況下，是不同層級政府間、政府部門間博弈的結(jié)果。反過來看，“政策要求：從土地出讓收入中拿出一定比例的資金用于以上這些領(lǐng)域，也反映了此前財(cái)政投入在這一領(lǐng)域的不足，教育和農(nóng)田水利建設(shè)都是這樣。”

　　開發(fā)商普遍欠繳

　　實(shí)際上，模糊的支出信息背后，是更加含糊的收入情況。正因如此，國家審計(jì)署將對土地出讓金開展大范圍審計(jì)的消息在2014年8月傳開后，一些地方匆忙開展土地出讓金的追繳工作。

　　福建省漳州市某縣的土地管理干部就曾向《經(jīng)濟(jì)》記者大吐苦水：原來各個(gè)地方都有“超常規(guī)”的辦法，有的甚至“零地價(jià)”，還有各種減免，現(xiàn)在都在清理。“上級領(lǐng)導(dǎo)要求，（2014年）9月15日之前，必須把原來減免的、優(yōu)惠的全部清理完畢9月15日到10月15日，原來減免的必須整改、回收；9月25日必須完成60%，10月1日必須完成80%。這樣一搞，資金鏈都斷掉了，企業(yè)也倒掉了不少?！?

　　多位地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的從業(yè)者也向《經(jīng)濟(jì)》記者證實(shí)：開發(fā)商拖欠地價(jià)款，盡管屬于違規(guī)行為，但是在行業(yè)內(nèi)十分常見，絕非罕事。

　　“前幾年，先交30%的地價(jià)款，打個(gè)欠條，欠著政府的錢，就可以干活了。等錢掙回來了，再把余下的錢補(bǔ)給政府。但是現(xiàn)在不行，至少要交到70%。”地產(chǎn)開發(fā)商石先生說。他同時(shí)告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，幾個(gè)月前，國家審計(jì)署到當(dāng)?shù)貙徲?jì)，所有在建的地產(chǎn)項(xiàng)目“沒有一個(gè)交全（土地出讓金）的”。

　　廣州、重慶等地多位地產(chǎn)開發(fā)商也向記者透露，一般在5年內(nèi)才能全額付清土地出讓金。有些企業(yè)一拖再拖，欠款加滯納金甚至高達(dá)數(shù)億元。

　　“開發(fā)商拖政府的錢，每個(gè)地方都有。你也明白，能拿地一般都是有一定政府關(guān)系的?！睆氖碌禺a(chǎn)開發(fā)前期投資的田先生告訴記者，整個(gè)房地產(chǎn)市場的資金鏈條都是偏緊的，2015年的形勢甚至可能會更加惡化。

　　三亞市國土環(huán)境資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)也表示，2010年至2014年期間，三亞市土地出讓金合同應(yīng)收入為2991645.514萬元，但截至目前，仍有2013年11月和2014年3月出讓的兩宗地拖欠土地出讓金合計(jì)39510萬元。

　　而在此之前，三亞市已經(jīng)成功追回了8億余元土地出讓金，“僅其中一家企業(yè)就追繳了6億多元拖欠的土地出讓金?！痹撠?fù)責(zé)人同時(shí)表示。

　　地方政府主動返還土地出讓金

　　實(shí)際上，如此大范圍、大規(guī)模的欠繳行為，盡管存在企業(yè)惡意拖欠的可能，但絕對離不開部分省市政府的縱容。還有一些三四線城市，為了招商引資，巧立各種名目，以補(bǔ)貼的形式，將收繳的土地出讓金返還受讓人。

　　“像我們這種本地企業(yè)，什么政策都享受不到?！钡禺a(chǎn)開發(fā)商石先生向《經(jīng)濟(jì)》記者抱怨道：“我有的朋友，跑到香港注冊，轉(zhuǎn)一圈再來，那就是外資企業(yè)了，不光享受稅收減免的政策，土地出讓金也有優(yōu)惠。我們拿地是160萬元一畝，境外企業(yè)直接就降到120萬元一畝了?！?

　　不過，由于土地出讓金的定價(jià)牽涉多個(gè)環(huán)節(jié)、部門，地方政府對于外地企業(yè)尤其是境外企業(yè)的土地優(yōu)惠，往往不是擺到臺面上的“明降”。

　　據(jù)石先生介紹，開發(fā)商的項(xiàng)目書先要經(jīng)過區(qū)規(guī)劃局規(guī)劃，規(guī)劃通過后，再拿到市發(fā)改委立項(xiàng)。等到立項(xiàng)的批文下來了，才能去土地局申請土地?！斑@時(shí)候，土地局就會請專業(yè)的土地評估所，看看土地是一類還是二類、中心還是外圍……評估給出建議價(jià)格以后，再拿到市長辦公會最終定價(jià)。定好價(jià)，就能進(jìn)入‘招拍掛’這些土地出讓程序了?！?

　　“因?yàn)閷＜以u估了，這塊地就應(yīng)該是160萬，所以政府沒法明著降價(jià)。只能是以各種補(bǔ)貼的形式，再返還給外地開發(fā)商?！笔壬f。

　　投資人田先生也證實(shí)，部分地方政府確實(shí)會將土地出讓金返還給開發(fā)商?！拔覀冊陂L三角、珠三角、計(jì)劃單列市和省會城市做地產(chǎn)開發(fā)的前期投資，每做一個(gè)項(xiàng)目，都有專人駐扎當(dāng)?shù)?，監(jiān)督開發(fā)商的資金狀況。我們發(fā)現(xiàn)，像河北一些城市，就有這樣的政策：土地出讓金上交3個(gè)月后，政府會返還出讓金總額的50%給開發(fā)商?！敝劣诖撕箝_發(fā)商是否會補(bǔ)齊出讓金，他也不清楚。

　　“還有的情況，并不是直接返還給受讓人，而是以補(bǔ)貼的形式。比方說，業(yè)績達(dá)到一個(gè)億，政府會補(bǔ)給企業(yè)1000萬。這個(gè)各地的標(biāo)準(zhǔn)都不一樣?！碧锵壬f。

　　《經(jīng)濟(jì)》記者就“是否曾經(jīng)返還土地出讓金”的問題致函多地國土管理部門，得到的答復(fù)均是“從未向土地受讓人返還土地出讓金，開發(fā)商的說法不足采信”，還有部分地區(qū)在記者發(fā)出采訪函后，拒絕接聽記者電話，回避采訪。

　　不過，三亞市財(cái)政局在答復(fù)《經(jīng)濟(jì)》記者的書面材料中表明，對于外地企業(yè)，三亞市在土地出讓方面，確實(shí)存在優(yōu)惠政策?！笆形姓“l(fā)了《關(guān)于三亞市2014年促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展財(cái)政補(bǔ)貼政策的決定》，明確給予總部辦公大樓用地的投資支持按土地出讓凈收益全額獎勵；給予引入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地的投資支持分一類、二類、三類和四類總部企業(yè)對象按土地出讓凈收益的60%、50%、40%和30%標(biāo)準(zhǔn)部分獎勵等?！?

　　眾所周知，土地出讓金是地方財(cái)政的主要來源之一。2013年的財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，地方本級公共財(cái)政收入為6.9萬億元，而當(dāng)年的土地出讓金額則高達(dá)4.1萬億元。為什么部分地方政府愿意將其返還給土地受讓人？

　　徐青向《經(jīng)濟(jì)》記者分析指出：對于地方政府而言，土地出讓收入只是一次性的收益，他們往往還要考慮項(xiàng)目帶來的長期稅收、對地方發(fā)展的帶動和示范作用、就業(yè)等其他經(jīng)濟(jì)和社會效益，這是地方政府采用返還土地出讓收益、低地價(jià)、零地價(jià)等地價(jià)優(yōu)惠作為競爭措施合理之處?！敖?jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)，政府越會想到采用這種措施?！?

　　土地出讓金制度如何改革？

　　“上個(gè)世紀(jì)90年代初，咱們國家開始地稅制和國稅制的分稅制改革。當(dāng)時(shí)，國務(wù)院提出了一個(gè)政策：地方的土地出讓金歸入地方財(cái)政，作為地方財(cái)政的收入。”獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜猛接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)回憶說。

　　自1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一宗土地50年的使用權(quán)，到1988年，《憲法》增加了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，土地使用權(quán)出讓的制度才在中國大陸基本確立。

　　1989年，國務(wù)院和財(cái)政部先后出臺了土地使用權(quán)出讓收入的管理辦法，要求其全額上繳財(cái)政，“其中先由取得收入的城市財(cái)政部門，留下20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分40%上繳中央 財(cái)政，60%留歸城市財(cái)政部門”，“實(shí)行收支兩條線方式管理”，兩者都主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，專款專用。

　　與此同時(shí)，中央財(cái)政占財(cái)政總收入的比重卻急速下降。1994年，為了化解危機(jī)，分稅制改革大幕拉開。作為中央與地方博弈的結(jié)果之一：土地出讓收入自此全部劃歸地方所有，而中央財(cái)政與地方財(cái)政的收入之比，也逐漸從1993年的3:7上升至6:4。

　　“從這個(gè)時(shí)候起，我們開始鼓勵地方發(fā)展房地產(chǎn)、興建各種開發(fā)區(qū)。上世紀(jì)末、本世紀(jì)初，上海還辦了一批藍(lán)印戶口：你買房子，我給你戶口，類似這樣的政策很多。當(dāng)時(shí)的目的是推動中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推動中國的城市發(fā)展。”杜猛說，在此后20多年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地出讓收入總額逐年上漲，漸漸成為了地方政府的“第二財(cái)政”。

　　在杜猛看來，土地出讓金支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開展和民生水平的提高，對于當(dāng)代中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功不可沒。但不可否認(rèn)的是，由于缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖召M(fèi)依據(jù)和管理規(guī)范，在各地的實(shí)際操作中，土地出讓金收取和支出的隨意性極大?！按_實(shí)存在問題，到了該調(diào)整的時(shí)候了?！?

　　同時(shí)，還是由于土地出讓金是“費(fèi)”不是“稅”，其收入和支出自然不必經(jīng)過同級人大的監(jiān)督審核，種種因素綜合導(dǎo)致了目前土地出讓金“體外循環(huán)”、“難以監(jiān)管”的局面。

　　“這種情況下，土地出讓金怎么管？我認(rèn)為就應(yīng)該和土地稅合并，撤銷土地出讓金?！倍琶秃敛华q豫地說。

　　中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，地方政府還在用原來的方式生財(cái)嗎？是到了改革的時(shí)候，規(guī)范土地出讓，應(yīng)該成為全社會共識。有關(guān)部門應(yīng)果斷出手，給土地出讓徹底來一次“大體檢”，好好查查數(shù)額巨大的土地出讓金中的各種“貓膩”。從源頭上加強(qiáng)土地出讓金的收支管理，做到土地出讓金“從哪兒來，到哪兒去”更加透明。