在事權(quán)不斷增多、任務(wù)不斷加大、財(cái)政相對(duì)緊張的背景下，土地出讓金成了各地政府競(jìng)相追逐的“香餑餑”。審計(jì)既是為了發(fā)現(xiàn)漏洞，更是為了堵住漏洞。當(dāng)前關(guān)鍵要扎緊制度籠子，把已有的措施落實(shí)好，并在新的形勢(shì)下抓緊改革

　　自8月中旬開(kāi)始，審計(jì)署針對(duì)土地出讓金的全國(guó)性審計(jì)陸續(xù)展開(kāi)。這次審計(jì)不同于以往只對(duì)部分地區(qū)進(jìn)行抽查，而是首次大范圍專項(xiàng)審計(jì)。這表明土地出讓金問(wèn)題已引起有關(guān)部門(mén)高度關(guān)注，加強(qiáng)審計(jì)正是為了通過(guò)查找問(wèn)題將土地出讓金更好地納入制度籠子，這也是此次審計(jì)引發(fā)公眾持續(xù)廣泛關(guān)注的原因所在。

　　土地出讓金是地方政府代表國(guó)家出讓國(guó)有土地使用權(quán)所獲取的資金。從用途來(lái)看，按照財(cái)政部頒布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》，要扣掉征地和拆遷補(bǔ)償支出，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等；要扣除土地開(kāi)發(fā)包括道路、供水、供電等建設(shè)支出；要保證支農(nóng)費(fèi)用，如被征地農(nóng)民生活水平補(bǔ)貼和社會(huì)保障支出等；還有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如城市道路等建設(shè)，以及土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)如土地勘測(cè)、評(píng)估等。在保證這些硬性支出之后，才由地方政府相對(duì)自主支配。

　　如果土地出讓金嚴(yán)格按照這些規(guī)定執(zhí)行，各地出賣(mài)土地的積極性或許不會(huì)有這么高。但是，土地出讓金是稅外收費(fèi)，只需報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后即可執(zhí)行，程序上不受同級(jí)人大監(jiān)督，這就使各地在土地出讓金支配上有了更為靈活的空間。在事權(quán)不斷增多、任務(wù)不斷加大、財(cái)政相對(duì)緊張的背景下，土地出讓金成了各地政府競(jìng)相追逐的“香餑餑”。

　　由此，土地出讓金出現(xiàn)了3個(gè)明顯特征。一是增長(zhǎng)迅猛。從上個(gè)世紀(jì)90年代所謂“經(jīng)營(yíng)城市”開(kāi)始，土地財(cái)政依賴愈演愈烈，短短10多年土地出讓金就相繼突破1萬(wàn)億元、2萬(wàn)億元乃至3萬(wàn)億元關(guān)口，可謂“異軍突起”。二是體量巨大。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，許多地方土地出讓金占到當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的三分之一左右，有的地方甚至超過(guò)半數(shù)。三是增長(zhǎng)不平衡。從發(fā)展進(jìn)程看，東中西部土地出讓金增速與增量差異很大，有的地方土地出讓金令人眼饞，有的地方起步慢、增量小。

　　這三大特征，幾乎衍生涵蓋了目前土地出讓金所暴露出的主要問(wèn)題。由于增長(zhǎng)迅猛，監(jiān)管就顯得要么力不從心，要么漏洞明顯，怎么用、誰(shuí)來(lái)用經(jīng)常成為一筆糊涂賬。2006年前，土地出讓金的支出管理除了用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等粗線條框架，具體使用上基本各自為政，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)在舊城拆遷尤其是農(nóng)地補(bǔ)償?shù)确矫鎸?duì)被征地方的虧欠；2007年新辦法實(shí)施后，因?yàn)榫唧w措施難落實(shí)，一些支出比如土地開(kāi)發(fā)費(fèi)等，隨意性很大，很多地方土地部門(mén)根本見(jiàn)不到這筆費(fèi)用。

　　由于體量巨大，導(dǎo)致許多地方爭(zhēng)先恐后、巧立名目圈地賣(mài)地。土地出讓金主要來(lái)自兩塊，一塊是存量，一塊是增量。存量基本在老城區(qū)，以舊城改造等名義挖掘殆盡之后，眼光大多盯在增量上，而增量基本在郊區(qū)農(nóng)村。這些年一些地方不切實(shí)際地合并村社、規(guī)劃園區(qū)，乃至逼迫農(nóng)民上樓進(jìn)城等，背后動(dòng)機(jī)基本在此。同時(shí)，由于增長(zhǎng)不平衡，導(dǎo)致后發(fā)地區(qū)“比學(xué)趕超”的勁頭與步伐日趨加大，土地財(cái)政依賴演變?yōu)槠毡榘Y狀。

　　土地出讓金問(wèn)題還有很多，此次專項(xiàng)審計(jì)后將有更多發(fā)現(xiàn)。不過(guò)，審計(jì)既是為了發(fā)現(xiàn)漏洞，更是為了堵住漏洞。從已有問(wèn)題來(lái)看，當(dāng)前關(guān)鍵要扎緊制度籠子，把已有的措施落實(shí)好。很多問(wèn)題，不是沒(méi)有制度，而在于制度沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行。同時(shí)，解決土地出讓金問(wèn)題還需要在新的形勢(shì)下抓緊改革。在監(jiān)管層面，要建立健全土地出讓收支預(yù)決算公開(kāi)管理制度，把土地出讓金置于公開(kāi)監(jiān)督之下。

　　還要看到的是，土地財(cái)政依賴的形成，還與地方財(cái)力不足、事權(quán)相對(duì)較多的客觀因素有關(guān)。自1994年實(shí)行分稅制之后，地方財(cái)稅擔(dān)負(fù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等任務(wù)并沒(méi)有因財(cái)力減少而減少，在某些情況下反而出現(xiàn)了“他壓”與“自壓”疊加的狀況，導(dǎo)致地方財(cái)政更多地與“土地財(cái)政”掛鉤。因此，要利用當(dāng)前我國(guó)財(cái)力不斷增強(qiáng)的有利條件，通過(guò)稅收等杠杠合理調(diào)整中央和地方收入劃分，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，有效解決土地財(cái)政依賴。（本文來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者：瞿長(zhǎng)福）