近日國務(wù)院公布《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，此意見可以看做是對《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的一次細(xì)化。對加快轉(zhuǎn)移支付立法又邁出了堅實的一步。

　　改革共識明晰

　　我國中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制改革后逐步建立完善起來的，此次改革意義一是改革共識明晰。黨的十八屆三中全會提出深化財政改革、建立現(xiàn)代財政制度的歷史性任務(wù)，并形成了“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目”的改革共識；二是法律基礎(chǔ)堅實。新預(yù)算法規(guī)定了財政轉(zhuǎn)移支付制度的主要目標(biāo)與具體模式，為改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度以及進(jìn)一步實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付的法治化奠定了堅實基礎(chǔ)；三是制度設(shè)計科學(xué)。合理劃分中央和地方事權(quán)及其支出責(zé)任，是建立財政轉(zhuǎn)移支付制度的前提條件。此次改革按照中央事權(quán)、中央委托事權(quán)、中央地方共同事權(quán)、地方事權(quán)四種類型，對應(yīng)設(shè)定相應(yīng)支出責(zé)任及轉(zhuǎn)移支付方式、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，可謂是財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的治本之策。

　　“給予”等于“獲得”

　　目前，我國各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任缺乏明確而正式的劃分，導(dǎo)致各級政府之間并沒有本質(zhì)區(qū)別。除國防、外交專屬中央政府以外，地方政府幾乎是中央政府的翻版，呈現(xiàn)出“上下對口、職責(zé)同構(gòu)”的特征，而且在實踐中往往采用“下管一級”的辦法，將很多事權(quán)與支出責(zé)任下推到了基層政府。1994年分稅制體制改革之后，通過集中財力強(qiáng)化了中央財政的宏觀調(diào)控能力。隨后，省以下政府普遍模仿中央與省的財政關(guān)系，將財力層層上收。與此同時，大部分財權(quán)控制在較高層級政府的手中?；鶎诱热鄙儇敊?quán)，又缺乏財力，對財政轉(zhuǎn)移支付的依賴度居高不下。解決這一問題的真正出路，是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，“提高中央直接履行事權(quán)安排支出的比重，相應(yīng)減少委托地方實施的專項轉(zhuǎn)移支付”即是其中應(yīng)有之義。

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化若干重大問題的決定》中明確指出：“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)?！睘楸Ｕ系胤秸行峁﹨^(qū)域性公共服務(wù)，履行其應(yīng)該承擔(dān)的部分共同事權(quán)，一是賦予地方政府一定比例的財權(quán)，通過分稅或分成建立完善地方稅制，把地方政府建設(shè)成為有職、有責(zé)、有權(quán)的政府。二是通過規(guī)范、完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度向地方政府轉(zhuǎn)移財力，實現(xiàn)地方政府事權(quán)、支出責(zé)任與財力之間的平衡。三是在確有必要的情況下，通過發(fā)行地方政府債券或穩(wěn)妥開展政府與社會資本合作模式，用于公益性事業(yè)發(fā)展，這是地方政府資金來源的重要補(bǔ)充。

　　整合一般性轉(zhuǎn)移支付

　　從內(nèi)容上看，我國一般性轉(zhuǎn)移支付項目類型較多，目標(biāo)多元，均等化功能弱化。所謂清理整合，是指在合理劃分中央與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)之上，科學(xué)設(shè)置支付項目類型，著力強(qiáng)化均等化功能。具體講，需要將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項目轉(zhuǎn)列為專項轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事權(quán)的項目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付，建立以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充并輔之以少量體制結(jié)算補(bǔ)助的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上，改變均衡性轉(zhuǎn)移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。為達(dá)到這一目標(biāo)，勢必需要壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以及適度調(diào)整與完善稅收返還運(yùn)行機(jī)制。

　　規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付管理

　　規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付管理，具有多個層面的現(xiàn)實意義。一是通過推動建立政府引導(dǎo)、社會組織評價、群眾參與的專項轉(zhuǎn)移支付分配機(jī)制，有利于從源頭上減少或消除支出部門在專項轉(zhuǎn)移支付管理過程中的隨意性；二是通過實施項目庫管理，充分發(fā)揮專業(yè)組織和專家的作用，有利于堵塞或消除各種管理漏洞；三是通過建立健全專項轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出機(jī)制，有利于保障專項轉(zhuǎn)移支付項目的政策績效，不斷提高轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)化、規(guī)范化水平。

　　專項轉(zhuǎn)移支付管理中，由于信息不對稱等因素影響，基層政府在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致虛報冒領(lǐng)、擠占挪用等問題時有發(fā)生。針對這些問題，《意見》提出了幾個方面的解決措施：一是向社會公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目、規(guī)模、管理辦法和分配結(jié)果等，主動接受社會監(jiān)督；二是加強(qiáng)對專項資金分配使用的全過程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎懲機(jī)制；三是完善轉(zhuǎn)移支付績效評價制度，將績效評價結(jié)果同預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，提高績效評價結(jié)果的應(yīng)用水平；四是對上級政府下達(dá)的專項轉(zhuǎn)移支付，允許下級政府可在不改變資金用途的基礎(chǔ)上，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結(jié)合本級安排的相關(guān)專項情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專項轉(zhuǎn)移支付整合使用。

　　最后要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，就是要劃清中央基建投資專項和其他財政專項轉(zhuǎn)移支付的邊界。中央基建投資專項是中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分，劃清中央基建投資專項與其他財政專項轉(zhuǎn)移支付的邊界，是規(guī)范中央基建投資主管部門職責(zé)權(quán)限和優(yōu)化中央基建投資專項支出結(jié)構(gòu)的必要前提?，F(xiàn)階段，既需要逐步加大國家重大工程、跨地區(qū)跨流域及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項目投資，也需要大幅減少中央對地方的小、散投資的補(bǔ)助，還需要創(chuàng)新中央基建投資專項資金管理與使用方式，提高專項資金的安全性、規(guī)范性和有效性。