隨著《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（下稱《意見》）的發(fā)布，中國財(cái)政收支管理的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型悄然而至。有些媒體將《意見》解讀為是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》的補(bǔ)充，其實(shí)恰好相反，其他具體資金管理辦法乃至資本運(yùn)營方案，都將以此為綱，財(cái)政預(yù)算改革的大幕已然拉開。在中期財(cái)政規(guī)劃背后，中國政府還將會從2015年起由各級財(cái)政開始編制三年滾動預(yù)算，這都是中國財(cái)政改革的戰(zhàn)略性布局。由此，中國財(cái)政將步入穩(wěn)定、快速、連續(xù)改革的快車道。

　　中期規(guī)劃是綱

　　《意見》明確由財(cái)政部牽頭推行此項(xiàng)改革，首先由各部門結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及自身的特點(diǎn)，研究未來三年的重大改革和政策事項(xiàng)，并測算相關(guān)財(cái)政收支數(shù)額，將其提交財(cái)政部門匯總。而后由財(cái)政部在廣泛征求各相關(guān)部門及社會有關(guān)方面意見后，牽頭編制全國中期財(cái)政規(guī)劃。各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市財(cái)政部門則按相關(guān)要求比照《意見》的規(guī)定，編制地方中期財(cái)政規(guī)劃。

　　《意見》規(guī)定的中期財(cái)政規(guī)劃主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容，一是根據(jù)基期年份的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，以及國內(nèi)外社會經(jīng)濟(jì)形勢的重大因素，預(yù)測未來三年的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及相應(yīng)的支撐指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上預(yù)測財(cái)政收支；二是要根據(jù)規(guī)劃方案及財(cái)政收支的政策和執(zhí)行現(xiàn)狀，分析現(xiàn)行制度存在的問題以及有可能引致的風(fēng)險(xiǎn)，以此為下一步財(cái)政預(yù)算的編制提供科學(xué)依據(jù)。根據(jù)中期財(cái)政規(guī)劃，未來的增支事項(xiàng)必須在中期財(cái)政規(guī)劃的框架內(nèi)實(shí)施，涉及到農(nóng)業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、扶貧、就業(yè)等方面的重大財(cái)政政策，也需要在此中期規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行科學(xué)論證，因此，中期規(guī)劃實(shí)際上已經(jīng)成為中國財(cái)政改革戰(zhàn)略布局中的一環(huán)。

　　滾動預(yù)算是目

　　滾動預(yù)算是一個(gè)財(cái)務(wù)管理的概念，也可以稱為連續(xù)預(yù)算或永續(xù)預(yù)算，具體而言是指預(yù)算編制時(shí)，將會計(jì)年度與預(yù)算期間相分離，根據(jù)完整的預(yù)算執(zhí)行來決定預(yù)算延伸，由此逐步向后滾動，形成以預(yù)算基期為開端，一個(gè)固定期間滾動一次的預(yù)算編制和管理方法。根據(jù)滾動期間不同，又可以分為月度滾動預(yù)算、季度滾動預(yù)算以及混合滾動預(yù)算等。

　　滾動預(yù)算不僅有助于保持預(yù)算的完整性和連續(xù)性，在動態(tài)預(yù)算中保持預(yù)算的精度；還能使各部門在預(yù)算申請的過程中全面考慮其所承擔(dān)的社會經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，從全盤的角度來考慮部門預(yù)算和長期發(fā)展規(guī)劃；由于滾動預(yù)算的編制實(shí)際上是隨著時(shí)間的推進(jìn)而不斷調(diào)整和修訂，這又有利于預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行更加適應(yīng)，有利于發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和調(diào)控作用，也有利于對預(yù)算執(zhí)行的資料進(jìn)行科學(xué)、合理的動態(tài)分析。

　　當(dāng)然，由于滾動預(yù)算的編制比較繁雜，在滾動預(yù)算編制的初期，可以考慮將滾動期限相應(yīng)延長，在預(yù)算執(zhí)行過程中根據(jù)滾動預(yù)算的熟悉程度再逐步縮短滾動期限。

　　在財(cái)政戰(zhàn)略導(dǎo)向下綱舉目張

　　中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)際上是財(cái)政規(guī)劃的綱，滾動預(yù)算是財(cái)政收支預(yù)算管理的目，如果把這些都納入中國的國家治理體系中，實(shí)際上就是把重大決策及日常事務(wù)安排與財(cái)政收支對接起來，決策和收支要對應(yīng)，這不僅僅大大增強(qiáng)了預(yù)算剛性，而且對于政府的績效考核高效落實(shí)有積極作用，總體上對于國家治理中的事權(quán)安排與財(cái)權(quán)布局結(jié)合起來，有助于政府管理體制的理順。

　　具體來看，就需要調(diào)整原有預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的過程，根據(jù)每一期預(yù)算執(zhí)行的情況，將原定的預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行比對，并進(jìn)行充分修改，這種執(zhí)行和修改的過程反復(fù)進(jìn)行，直至預(yù)算和實(shí)際執(zhí)行之間的符合度進(jìn)一步吻合。這一方面，使得預(yù)算的編制和執(zhí)行趨于對接，強(qiáng)化了預(yù)算的剛性，顯然優(yōu)于普通年度預(yù)算；另一方面可以作為考核和計(jì)劃的基礎(chǔ)，考核過程沿用正式的預(yù)算是正常的，但作為計(jì)劃和資源配置的重要工具，預(yù)算是前一年制訂的，到實(shí)際執(zhí)行時(shí)，情況可能已經(jīng)變化，原來的假設(shè)可能已不適用，所以要有最新的預(yù)測來指導(dǎo)經(jīng)營決策，滾動預(yù)算起的就是這個(gè)作用。但滾動預(yù)算一般不太會作為更新的考核指標(biāo)，以確保在目標(biāo)設(shè)置上預(yù)算的權(quán)威性。所以滾動預(yù)算做的事不是不斷的修改目標(biāo)，而是不斷的修改預(yù)測的結(jié)果，以指導(dǎo)最新的決策，這當(dāng)然有利于績效考核整體水平的提高。此外，滾動預(yù)算對于地方政府性債務(wù)管理也有重要的作用，在滾動預(yù)算的條件下，地方各級政府不得新設(shè)各種形式的償債準(zhǔn)備金，確需償債的，一律編制三年滾動預(yù)算并分年度納入預(yù)算安排，財(cái)政部門要根據(jù)財(cái)政收支和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測情況，合理確定財(cái)政赤字規(guī)模、政府債務(wù)限額等風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)，將債務(wù)分類納入預(yù)算管理，并建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。

　　因此，滾動預(yù)算不僅僅是財(cái)政收支預(yù)算的規(guī)范和進(jìn)步，更是政府行為計(jì)劃性的大幅推進(jìn)，最終有助于提高政府治理的效率。