保住新安江一江清水，成了上游必須承擔的責任。 黃山市供圖

　　“共飲一江水”，這一詩歌里的浪漫佳話，在資源日益短缺、生態(tài)環(huán)境嚴峻的今天，成為了一個關(guān)于利益分配和發(fā)展機會的嚴肅命題。“共飲者”既包括保護者、治理者，也包括開發(fā)者、受益者。在錯綜復雜的利益交織中，“生態(tài)補償”無疑是破解困局的鑰匙和調(diào)節(jié)分配的杠桿。新安江是我國確立的第一個流域橫向生態(tài)補償試點。2014年，為期3年的新安江試點到期，面對“誰來補”“補多少”“補給誰”“怎么補”這些矛盾焦點，新安江的探索究竟得出了哪些結(jié)論，總結(jié)出哪些經(jīng)驗，還存在哪些未解難題？《經(jīng)濟日報》組成調(diào)研組走進新安江，進行深入調(diào)研——

　　兩個省的生態(tài)“約法”

　　改善生態(tài)環(huán)境的效益正日益顯現(xiàn)

　　“源頭活水出新安，百轉(zhuǎn)千回下錢塘”，發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣六股尖的新安江，蜿蜒迂回240公里，在浙江省淳安縣匯集成為千島湖。

　　沿江流域山水相連，人文相親。新安江出境水量占千島湖年入庫量的68%，是下游地區(qū)最重要的戰(zhàn)略水源地。保住一江清水，為下游發(fā)展提供生態(tài)支撐，成了上游必須承擔的責任。

　　黃山市徽州區(qū)的西溪南村，地壟交錯，村舍整齊，一派優(yōu)美的田園風光。干凈，是村子給記者最深的印象。田埂邊、村居旁，見不到任何垃圾廢物，聞不到一點兒異味。在一處像街心公園的綠化帶附近，如果不是當?shù)厝私榻B，完全看不出是個公共衛(wèi)生間：三格式設計封閉而衛(wèi)生，下水進入污水管網(wǎng)集中處理。家家戶戶門前都有一個垃圾桶，里面是袋裝的垃圾?！按迕瘳F(xiàn)在特別重視生活環(huán)境，在衛(wèi)生習慣上和城里人沒什么差別?！蔽飨洗宓拇迕裰x洪潮告訴記者，會有專職的保潔員每天將垃圾收集起來運到垃圾中轉(zhuǎn)站，垃圾車再將中轉(zhuǎn)站的垃圾運到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中處置。謝洪潮就是西溪南村的保潔員，他每月的酬勞是600元錢，這筆錢就來自試點基金。

　　按照新安江流域綜合治理規(guī)劃，每300人口核定一名保潔員，全市像謝洪潮這樣的保潔員共有2791名，他們構(gòu)成了覆蓋全流域67個鄉(xiāng)鎮(zhèn)84萬農(nóng)業(yè)人口的村級保潔隊伍。目前，新安江流域所有村莊已實現(xiàn)了垃圾清潔全覆蓋，這只是流域綜合治理6個“全覆蓋”中的一項。

　　農(nóng)村生活污水是影響流域水質(zhì)的因素之一?！扒鍧嵐こ坦ぷ髁糠浅４?，可一旦實施起來，大家養(yǎng)成了習慣，是最受老百姓歡迎的?！秉S山市新安江流域生態(tài)建設保護局局長聶偉平介紹說，“過去垃圾堆村口，水用完倒河里，現(xiàn)在完全不會了?！?

　　“生態(tài)補償試點帶來的最大效益，就是老百姓生態(tài)環(huán)保意識的增強?！甭檪テ叫牢康卣f，“當?shù)厝俗孀孑呡吷钤诮叄恢庇X得這水是隨便用的，現(xiàn)在經(jīng)過宣傳大家認識到，下游每年給我們上億元，要我們把水保護好，原來這水是值錢的，很金貴?！鄙鷳B(tài)資源的有償使用，就是生態(tài)補償機制的基本原則之一，也是試點的目標之一。

　　《新安江生態(tài)補償機制試點方案》規(guī)定，設置補償基金每年5億元（中央3億元、兩省各出資1億元），以安徽浙江兩省跨界斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷四項指標為考核依據(jù)，年度水質(zhì)達到考核標準，浙江撥付給安徽1億元；水質(zhì)達不到標準，安徽撥付給浙江1億元；不論上述何種情況，中央財政3億元全部撥付給安徽省，時間從2012年到2014年。有人戲謔地說，這是兩個省展開的“環(huán)保對賭”。

　　試點至今，新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)，跨省界斷面水質(zhì)達到地表水環(huán)境質(zhì)量標準Ⅱ類。2014年初，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院在試點中期績效評估報告中分析指出，千島湖營養(yǎng)狀態(tài)出現(xiàn)拐點，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)開始逐步下降，這與新安江上游水質(zhì)變化趨勢保持一致，表明試點對于保持和改善新安江水質(zhì)的環(huán)境效益正在逐漸顯現(xiàn)。

　　為什么將新安江作為全國首個跨省際流域生態(tài)補償試點？國家發(fā)改委宏觀研究院戰(zhàn)略研究所研究員肖金成分析：“重要原因在于其具備基本條件，其一，流域省份僅有安徽和浙江，責任主體易于確定，上下游關(guān)系明晰；其二，利益關(guān)系明顯，安徽境內(nèi)徑流占到千島湖入庫量的六成以上；其三，下游浙江省經(jīng)濟狀況好，地方財力充裕?！?

　　試點實施以來，生態(tài)環(huán)境日益改善。在沿江各縣，良好的水質(zhì)、清新的空氣、優(yōu)美的環(huán)境，越來越多的投資者看中了這些“稀缺資源”，顯示出積極的開發(fā)熱情，尤其是健康養(yǎng)老、休閑度假產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭明顯，與黃山市的資源特點和城市定位更加和諧一致。

　　“無工”怎么富

　　發(fā)展與保護的矛盾仍是地方經(jīng)濟發(fā)展的困惑

　　生態(tài)補償帶來的不僅是生活方式的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也要隨之調(diào)整。在黃山市徽州區(qū)，極目望去，可以看到新安江主要支流豐樂河水流平緩，水質(zhì)清澈，岸邊有白鷺棲息，河的西岸是民居，東岸是已經(jīng)停產(chǎn)等待拆除的化工產(chǎn)業(yè)園。

　　同行的工作人員告訴記者，停產(chǎn)前，附近居民經(jīng)常因為水質(zhì)問題和企業(yè)鬧矛盾。化工行業(yè)用水量和排污量大，不少企業(yè)選擇依江而設，看中的就是用水便利——用水直接抽取，沒有成本，廢水只經(jīng)過簡單的處理就排到江里。低成本、粗放式的生產(chǎn)方式使企業(yè)一度獲得了不錯的經(jīng)濟效益，園區(qū)企業(yè)最多時有58家，產(chǎn)值最高時達58億元，員工9000多人。隨著新安江保護力度的加大，企業(yè)陸續(xù)搬遷，到2013年全部關(guān)停。生態(tài)得到恢復，現(xiàn)在水質(zhì)已經(jīng)完全達標。

　　但新的問題又出現(xiàn)了：徽州區(qū)財力有限，職工的安置、企業(yè)的搬遷至今沒有解決完，甚至無力拆除老廠房，只能擱置。

　　當?shù)卣ㄆ鹆谁h(huán)保、排污設施齊備的循環(huán)產(chǎn)業(yè)園，引導一部分具備升級條件的企業(yè)入園發(fā)展。記者在歙縣循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)看到，日處理能力在12000噸的污水處理設備正在運行，工作人員介紹，園區(qū)廢水都需經(jīng)過污水處理廠預處理，再進入城市污水管網(wǎng)。污水排放監(jiān)測系統(tǒng)與市環(huán)保監(jiān)測部門聯(lián)網(wǎng)，實時監(jiān)測排污情況，監(jiān)管部門可隨時調(diào)取排污數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了“零漏洞”。環(huán)保門檻提高，改善了環(huán)境的同時，也增加了企業(yè)的運行成本，污水處理費和水費加起來每噸7.92元，雖然每噸水政府補貼3元，企業(yè)承擔的費用還是比過去高了很多。歙縣過去33家化工企業(yè)，符合條件進入園區(qū)的只有11家。

　　“無工不富”，近年來黃山市累計關(guān)停淘汰污染企業(yè)170多家，拒絕了180多家污染企業(yè)，從長遠看是必由之路，但短期內(nèi)企業(yè)利益必然是受損的，政府收入是減少的，這種壓力讓其深感憂慮。

　　事實上，生態(tài)保護好的地方經(jīng)濟弱是普遍現(xiàn)象，這種差距并沒有縮小的趨勢。以黃山市為例，其人均GDP和人均財政收入僅為近鄰杭州市的三分之一，城鄉(xiāng)居民收入等指標僅為杭州市平均水平的一半左右，幾項平均指標也大大低于相鄰的在浙江省尚屬欠發(fā)達地區(qū)的淳安縣。

　　發(fā)展與保護的矛盾仍未破解?！吧鷳B(tài)保護這條路我們走得異常艱難，單靠自己的力量是承擔不起的，我們希望能夠得到更多的支持?！甭檪テ秸f。

　　“我們不是因為得到補償，才搞生態(tài)保護的。即使沒有試點，我們也會像現(xiàn)在這么做，只是試點的實施堅定了我們‘割舍’的決心?！秉S山市副市長許繼偉認為，雖然現(xiàn)在取得了不錯的保護效果，但由于氣候變化和徑流減少，加上上游缺乏大型調(diào)蓄樞紐，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程加快，水體自凈能力降低、水質(zhì)變差和各種污染物增加的可能性增大。如果不采取更加有力的保護措施，之前取得的成果也會喪失。

　　423億元和3億元

　　補償金只是杯水車薪，補償模式仍需探索

　　“要是沒有試點，沒有這些錢，很多工作到現(xiàn)在都無法開展。”聶偉平說，對于年財政收入13億元的黃山市，5億元不是小數(shù)字，但他仍感到力不從心。

　　試點是一項涉及面很廣的工作，表面上看任務是“保持斷面水質(zhì)達標”，實際上要做的工作很多——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水環(huán)境保護和水污染治理、生態(tài)保護等各方面。這意味著上游城市面對水質(zhì)污染的壓力不斷加大，生產(chǎn)方式、生活方式、發(fā)展方式都要改變。

　　為全面提升新安江流域保護和發(fā)展水平，2011年到2014年，黃山市共投入423億多元用于新安江水資源保護和流域綜合治理。下游支付的每年1億、三年3億元的補償基金，相比423億元這個龐大的數(shù)字來說，相差懸殊，即使加上中央財政的一年3億元、三年9億元，依然是杯水車薪。

　　“補償資金僅對水質(zhì)進行補償，沒有完整反映新安江的生態(tài)功能價值?！痹S繼偉認為。開展新安江流域生態(tài)補償機制試點工作，出發(fā)點是為了鼓勵和支持上游地區(qū)保護環(huán)境，落腳點是為了確保下游地區(qū)利用環(huán)境、持續(xù)發(fā)展，最終目標是實現(xiàn)上下游地區(qū)的雙贏?，F(xiàn)有的補償標準合理嗎？

　　“新安江每年出境60億噸二類水，這些水值多少錢？如果不考慮下游，那么黃山經(jīng)濟會比現(xiàn)在發(fā)展快很多，現(xiàn)在不僅增加了環(huán)保投入，還限制、削減了很多產(chǎn)業(yè)。直接損失加上失去的機會成本，算下來應該不止這些吧。”這樣的想法并不過分。

　　“浙江省每年通過各種渠道和方式向中央上繳約4000多億元，這里面就包括了發(fā)展成果的分享。國家通過轉(zhuǎn)移支付等形式對欠發(fā)達地區(qū)和生態(tài)功能區(qū)給予了補貼，而不僅僅是以‘生態(tài)補償’名義出現(xiàn)的支出項目。”這樣的觀點也不無道理。

　　口徑的不同，反映出的是對“補多少”、“誰來補”缺乏認定標準。從上世紀90年代開始探索生態(tài)補償時，我國就一直試圖研究制定補償標準，但至今仍無定論，足見這一問題的復雜?！吧鷳B(tài)資源的外部性和公共性決定了它難以科學測算?！敝袊こ淘涸菏坷钗娜A表示。很多研究生態(tài)補償?shù)膶＜摇W者都圍繞這一問題做過分析，但目前尚無有價值的、可操作的建議。

　　即使是像新安江這么典型的樣板，依然存在概念和標準的模糊地帶，那么像黃河、長江這種流經(jīng)多個區(qū)域、干支流復雜的流域，界定每個區(qū)域責權(quán)、補償范圍就更加困難。肖金成說：“拿黃河來說，具體到甘肅，它是寧夏的上游，也是青海的下游，如果真要補償，誰補誰？”每個地方的歷史條件、發(fā)展階段不同，補償也不能要求一致。

　　正因為建立完善的生態(tài)補償制度極為復雜，所以2010年就列入立法計劃的《生態(tài)補償條例》，到現(xiàn)在還沒有出臺。由于目前我國對生態(tài)補償缺乏相應的法律規(guī)定，對政策的落實和補償?shù)膶嵤┰斐闪艘欢ǖ挠绊憽１热纾掳步脑圏c基金中，國家財政每年的3億元是以“水流域治理”的名義下?lián)艿模A算中并沒有生態(tài)補償項目。

　　安徽方面對《經(jīng)濟日報》記者表示，雖然試點取得了階段性成果，但還沒有找到一個可供推廣的、可持續(xù)的補償模式，而后者才是試點的目的。

　　樂不起來的“農(nóng)家樂”

　　需建立“縱向橫向結(jié)合、直接間接互補”的共贏機制

　　在呈坎鎮(zhèn)石川村，記者走進王順喜的家，這個帶有徽派風格的二層小樓是他用退養(yǎng)網(wǎng)箱獲得的補償款蓋的。2010年退養(yǎng)之前，他家有100多只網(wǎng)箱，一年可以靠養(yǎng)魚獲得20多萬元收入，加上子女在外地打工，老兩口生活相當富足。試點實施以后，新安江保護力度加大，為減少富營養(yǎng)物，主要支流都要拆除網(wǎng)箱養(yǎng)殖，王順喜是村干部，帶頭拆除了自家網(wǎng)箱，一次性獲得了30萬元的補貼，這是他購買網(wǎng)箱的成本。

　　不從事養(yǎng)殖，等于失去了生活來源。政府鼓勵發(fā)展“農(nóng)家樂”，但是發(fā)展旅游，市場培育的周期很長，而且受交通、設施等影響較大。更讓王順喜尷尬的是，沒了網(wǎng)箱，農(nóng)家樂的食材都得靠采購，尤其是新安江的特色魚種花鰱（“千島湖胖頭魚”的原料魚）自從上游不再養(yǎng)殖后，下游價格飆升，他自己原來賣15元一斤，現(xiàn)在得花38元從下游進貨。這樣的“農(nóng)家樂”，農(nóng)家和游客都樂不起來。

　　現(xiàn)在老王一家的收入來源就是4畝林地，鄉(xiāng)里引導大家種油茶，現(xiàn)在還沒成材，成材后每年收入也只有1萬元。在這個200人的村里，老王的情況還算好些的。

　　試點實施以來，新安江干支流累計退養(yǎng)網(wǎng)箱6088只，涉及漁民30000多人。為鞏固退養(yǎng)成果，市里雖然采取直補、轉(zhuǎn)產(chǎn)扶持、貧困救濟、就業(yè)培訓、公益基礎(chǔ)設施建設等進行后續(xù)扶持，但還是不足以彌補損失。

　　由此可見，如果徒有“斷腕”措施，卻沒有“接骨”良策，經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的矛盾就會更加突出。如何建立起“合作共贏”的生態(tài)補償長效機制，顯得尤為重要。

　　對于“怎么補”，各地在積極地探索實踐，已有經(jīng)驗證明，“橫向縱向結(jié)合，直接間接互補”的方法是可行的。

　　對于新安江來說，橫向補償適宜間接，縱向補償適宜直接。橫向的直接補償，即來自浙江的資金支付，目前所占比例太小，地方認為橫向補償雖然合理，也是中央鼓勵的方式，但力度有限，他們希望能納入國家重點生態(tài)功能區(qū)，享受中央一般轉(zhuǎn)移支付補助，即縱向的資金支持。

　　而安徽最希望得到來自浙江方面的橫向補償是以“產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展”的方式實施的間接補償，就是打破行政區(qū)劃的界限，圍繞流域的保護和利用，一體化地規(guī)劃開發(fā)、布局產(chǎn)業(yè)、配置資源。比如，他們希望和浙江在新安江上游共建環(huán)保綠色產(chǎn)業(yè)園，布局環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)，改“輸血式”補償為“造血式”補償。另外，他們還提出拓展資金來源，探索開展水權(quán)交易，逐步用市場化辦法解決生態(tài)保護資金來源問題。這些建議與專家、學者們提出的各方受益“帕累托最優(yōu)”原則是一致的。（經(jīng)濟日報記者 韓 霽 白海星）