十八屆三中全會(huì)《決定》提出，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制。這是我們黨在生態(tài)文明制度建設(shè)方面的重大創(chuàng)新和重要舉措。林業(yè)部門作為國(guó)家生態(tài)資源的主要管理和保護(hù)者，在推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)方面肩負(fù)著重要責(zé)任。

　　早在2008年，國(guó)家林業(yè)局就批準(zhǔn)云南省開展國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)工作。為全面了解試點(diǎn)工作開展情況，2014年我赴云南省進(jìn)行了專題調(diào)研，實(shí)地察看了普達(dá)措國(guó)家公園和西雙版納國(guó)家公園建設(shè)情況，聽取了基層職工群眾的意見(jiàn)和建議，在此基礎(chǔ)上形成了調(diào)研情況總結(jié)報(bào)告。

　　1.云南省國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)情況

　　云南地處我國(guó)西南邊疆，是全國(guó)重點(diǎn)林區(qū)，也是生物多樣性最富集的地區(qū)，生態(tài)區(qū)位十分重要。為了豐富和完善生態(tài)保護(hù)體系，緩解生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，1996年云南省林業(yè)部門就開始探索建設(shè)國(guó)家公園。經(jīng)過(guò)10多年的研究準(zhǔn)備，2006年云南省政府決定建設(shè)國(guó)家公園。同年，依托碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)在迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園，它成為我國(guó)大陸的第一個(gè)國(guó)家公園。2008年，國(guó)家林業(yè)局正式批準(zhǔn)云南省作為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省，同意以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托，開展國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)。在我局的指導(dǎo)下，云南省按照“研究—試點(diǎn)—規(guī)劃—標(biāo)準(zhǔn)—立法—推廣”的步驟，先后建立了8個(gè)國(guó)家公園，探索形成了一套較為成熟的國(guó)家公園建設(shè)模式，得到了世界自然保護(hù)聯(lián)盟、大自然保護(hù)協(xié)會(huì)等國(guó)際組織的充分肯定。

　　（一）界定國(guó)家公園性質(zhì)。在大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TNC）等國(guó)際組織的協(xié)助下，通過(guò)積極借鑒美國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，云南省明確了國(guó)家公園本質(zhì)上是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的屬性。在加強(qiáng)保護(hù)的前提下，可適度開展游憩等非消耗性資源利用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾就業(yè)增收。這一功能定位，較好地處理了自然保護(hù)和合理利用之間的矛盾，保證了云南省國(guó)家公園建設(shè)路子沒(méi)有跑偏，對(duì)資源沒(méi)有造成破壞。

　?。ǘ┙⒖茖W(xué)決策咨詢機(jī)制。省政府充分發(fā)揮專家的智慧和作用，成立了國(guó)家公園專家委員會(huì)，開展國(guó)家公園決策咨詢，對(duì)規(guī)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審論證、對(duì)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，對(duì)相關(guān)管理工作提出意見(jiàn)和建議，開展生物多樣性影響評(píng)價(jià)，為國(guó)家公園的規(guī)劃、建設(shè)和管理提供技術(shù)支撐。

　?。ㄈ┚幹瓶傮w發(fā)展規(guī)劃。在省林業(yè)廳成立了云南省國(guó)家公園管理辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)國(guó)家公園規(guī)劃和建設(shè)工作。省政府組織開展了“云南省國(guó)家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究”，組織編制了《云南省國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃綱要（2009－2020年）》，用以指導(dǎo)國(guó)家公園建設(shè)，避免一哄而上的情況發(fā)生。

　?。ㄋ模┏雠_(tái)技術(shù)規(guī)范。經(jīng)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局備案，云南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《國(guó)家公園基本條件》、《國(guó)家公園資源調(diào)查與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》、《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》等8項(xiàng)地方推薦性標(biāo)準(zhǔn)，確保國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)工作規(guī)范有序地推進(jìn)。

　　（五）完善地方法規(guī)。在省級(jí)層面，省人大審議通過(guò)了《香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，同時(shí)啟動(dòng)了《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》的立法工作，并已列入云南省十二屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃的第一類項(xiàng)目。在州市層面推進(jìn)“一園一法”工作，麗江市人民政府審議通過(guò)了《麗江老君山國(guó)家公園管理辦法》，《梅里雪山國(guó)家公園管理辦法》也正在抓緊起草。

　　截至2013年底，全省共建立8個(gè)國(guó)家公園，投資達(dá)14.02億元。國(guó)家公園保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展5大功能逐步得到體現(xiàn)。我們認(rèn)為，云南省國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)方向正確、試點(diǎn)成功、成效明顯。

　　一是加強(qiáng)了生態(tài)保護(hù)。以較小面積資源的開發(fā)利用換取了大面積的保護(hù)。如：普達(dá)措國(guó)家公園利用面積只有4.58%，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公園95.42%范圍的有效保護(hù)，公園建立之前過(guò)度放牧、旅游無(wú)序、環(huán)境退化的現(xiàn)象基本消除。全省8個(gè)國(guó)家公園保護(hù)面積比原來(lái)擴(kuò)大了32.8萬(wàn)公頃，更多的森林、濕地和野生動(dòng)植物得到有效保護(hù)，僅森林生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值每年就達(dá)797億元。

　　二是帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家公園建立后，游客量和旅游收入快速增加。截至2013年底，全省8個(gè)國(guó)家公園累計(jì)接待游客2165.18萬(wàn)人次，旅游收入達(dá)22.35億元。其中，普達(dá)措國(guó)家公園游客量和旅游收入比建立國(guó)家公園前分別增長(zhǎng)102%和463%，西雙版納國(guó)家公園分別增長(zhǎng)22%和110%。

　　三是促進(jìn)了社區(qū)和諧穩(wěn)定。國(guó)家公園建設(shè)為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┝搜沧o(hù)、導(dǎo)游等工作崗位1169個(gè)，昔日的伐木工和牧民變成了國(guó)家公園工作人員。普達(dá)措國(guó)家公園還設(shè)立了生態(tài)補(bǔ)償資金，公園內(nèi)及周邊群眾每年每戶可獲得3000~15000元不等的補(bǔ)償。藏區(qū)群眾切身感受到了建設(shè)國(guó)家公園帶來(lái)的實(shí)惠，主動(dòng)參與國(guó)家公園森林防火和林政案件查處工作，消除了民族隔閡，促進(jìn)了和諧穩(wěn)定。同時(shí)，建設(shè)國(guó)家公園也增強(qiáng)了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的自豪感，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定。

　　四是增強(qiáng)了公眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)。公園布局了科普教育設(shè)施，對(duì)冰川、森林、濕地、野生動(dòng)物、生物多樣性等知識(shí)進(jìn)行宣傳推廣。到云南國(guó)家公園參觀的2000多萬(wàn)科學(xué)考察工作者和游客無(wú)不被大自然的美景所感染，也接受到了生動(dòng)的生態(tài)教育，珍愛(ài)自然、保護(hù)自然的意識(shí)明顯增強(qiáng)，國(guó)家公園的建設(shè)理念得到公眾認(rèn)可和接受，成為傳播生態(tài)文明理念、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要基地。

　　2.國(guó)家公園的由來(lái)

　　保護(hù)區(qū)（也稱保護(hù)地、保護(hù)區(qū)域），是指為了保護(hù)和維持生物多樣性、自然以及相關(guān)的文化資源，通過(guò)法律或其他有效手段建立的陸地或者海洋區(qū)域。國(guó)家公園是保護(hù)區(qū)的一種類型，最早起源于美國(guó)，后為世界大部分國(guó)家和地區(qū)所采用。

　　世界上有許多類型的自然保護(hù)區(qū)。為了規(guī)范保護(hù)區(qū)的分類，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）提出并建議各國(guó)根據(jù)管理目標(biāo)，將自然資源保護(hù)區(qū)劃分為“嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)和原野保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然紀(jì)念物、棲息地/物種管理地、陸地/海洋景觀保護(hù)區(qū)、受管理的資源保護(hù)區(qū)”六種類型。其中，國(guó)家公園是為保護(hù)典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的，需要特殊保護(hù)和管理，并適度地利用其自然景觀，開展生態(tài)教育、科學(xué)研究和生態(tài)旅游的自然區(qū)域，其保護(hù)強(qiáng)度僅次于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)和原野保護(hù)區(qū)。

　　自然資源的保護(hù)與利用是一對(duì)矛盾，保護(hù)自然資源體現(xiàn)了國(guó)家整體利益，但對(duì)局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了一定限制。國(guó)家公園由于較好地處理了自然生態(tài)保護(hù)與資源合理利用之間的關(guān)系，被看作是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物，也是國(guó)家進(jìn)步的象征。目前，全球已經(jīng)建立近萬(wàn)個(gè)國(guó)家公園，在保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源方面發(fā)揮著重要作用。

　　3.我國(guó)保護(hù)區(qū)發(fā)展情況

　　1956年，國(guó)務(wù)院責(zé)成原林業(yè)部會(huì)同中國(guó)科學(xué)院等單位研究建立自然保護(hù)區(qū)問(wèn)題，由此開啟了我國(guó)建立保護(hù)區(qū)的篇章。經(jīng)過(guò)近60年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)基本形成了以自然保護(hù)區(qū)為主體，以多部門分管、地方管理為主的保護(hù)區(qū)體系。目前，全國(guó)已建立自然保護(hù)區(qū)2669處，面積占國(guó)土陸地面積的15%，有效保護(hù)了我國(guó)最重要、最精華的自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因資源。其中，林業(yè)自然保護(hù)區(qū)2163處（含國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)325處），總面積1.25億公頃，占國(guó)土陸地面積的13%，占全國(guó)自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的81%、面積的84%。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)有三大類九個(gè)類別，又分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)不同級(jí)別，除了核心區(qū)和緩沖區(qū)嚴(yán)格保護(hù)以外，實(shí)驗(yàn)區(qū)允許開展生態(tài)旅游。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)是一個(gè)廣義概念，包含了IUCN分類中的嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、物種棲息地保護(hù)區(qū)等多種類型。

　　除自然保護(hù)區(qū)以外，我國(guó)還有森林公園、濕地公園以及風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等，共同組成了我國(guó)保護(hù)區(qū)體系。目前，林業(yè)部門管理的森林公園有2855處（其中國(guó)家級(jí)764處）、濕地公園697處（其中國(guó)家級(jí)429處）、沙漠公園10處，加上自然保護(hù)區(qū)，面積已占國(guó)土總面積的14.78%，占保護(hù)區(qū)的74.05%。

　　我國(guó)人多地少，已經(jīng)很少有大面積的原生生態(tài)系統(tǒng)來(lái)另行劃建國(guó)家公園，現(xiàn)實(shí)決定了我國(guó)國(guó)家公園應(yīng)主要在現(xiàn)有保護(hù)區(qū)中整合建立。通過(guò)整合建立國(guó)家公園，還可以解決各類保護(hù)區(qū)交叉重疊的問(wèn)題，把碎片化、孤島化的自然生態(tài)系統(tǒng)完整起來(lái)，構(gòu)建科學(xué)的保護(hù)區(qū)體系。

　　4.建立國(guó)家公園體制的幾點(diǎn)思考

　　建立國(guó)家公園體制是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的創(chuàng)新和亮點(diǎn)，對(duì)加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、推動(dòng)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)，具有重要意義。通過(guò)深入調(diào)研和認(rèn)真思考，我認(rèn)為推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)，需要重點(diǎn)把握好以下幾點(diǎn)：

　?。ㄒ唬﹫?jiān)持保護(hù)為主。建立國(guó)家公園的出發(fā)點(diǎn)是加強(qiáng)自然資源保護(hù)。國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的資源一般都是具有國(guó)家或國(guó)際意義的景觀、生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性資源。這些自然資源是經(jīng)過(guò)成百上千年的滄桑變遷形成的，是中華民族的寶貴財(cái)富，一旦遭到破壞無(wú)法恢復(fù)。因此，國(guó)家公園建設(shè)應(yīng)始終堅(jiān)持把生態(tài)保護(hù)放在第一位，只有在自然資源得到有效保護(hù)的前提下，才能適度開發(fā)利用，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　?。ǘ﹫?jiān)持明晰產(chǎn)權(quán)。國(guó)家公園的核心內(nèi)涵是自然性、國(guó)有性和公益性。當(dāng)前，我國(guó)適宜建立國(guó)家公園的地區(qū)主要分布在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的山區(qū)林區(qū)，當(dāng)?shù)卣腿嗣袢罕姲l(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望比較強(qiáng)烈。如果國(guó)家公園內(nèi)的自然資源為當(dāng)?shù)卣蛘呷罕娝校诮?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，極有可能造成自然資源過(guò)度開發(fā)，不符合建立國(guó)家公園的目的。為此，國(guó)家公園建設(shè)管理應(yīng)以中央或省級(jí)政府為主，園內(nèi)自然資源歸中央或省級(jí)政府所有，做到誰(shuí)所有誰(shuí)負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

　?。ㄈ﹫?jiān)持一園一法。為確保國(guó)家公園建設(shè)和管理規(guī)范有序推進(jìn)，有效保護(hù)園內(nèi)自然資源，在當(dāng)前國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)專門的國(guó)家公園法律的情況下，每個(gè)國(guó)家公園應(yīng)制定相應(yīng)的管理辦法或條例，實(shí)現(xiàn)依法管理。待條件成熟后，可通過(guò)出國(guó)家層面的法律法規(guī)，形成完整統(tǒng)一的法律制度。

　?。ㄋ模﹫?jiān)持科學(xué)規(guī)劃。為確保國(guó)家公園合理布局，從建立開始就應(yīng)科學(xué)規(guī)劃。國(guó)家公園的設(shè)立要符合國(guó)家主體功能區(qū)定位，主要設(shè)立在禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)。要積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和通行規(guī)則，按照世界自然資源保護(hù)聯(lián)盟確定的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家公園的面積應(yīng)不小于1000公頃，且是具有優(yōu)美景觀并需要保護(hù)的特殊生態(tài)或特殊地形。

　?。ㄎ澹﹫?jiān)持試點(diǎn)先行。國(guó)家公園建設(shè)在我國(guó)還處于摸索起步階段，需要試點(diǎn)成功、條件成熟后才能全面推開，絕不能一哄而起，搞成簡(jiǎn)單的掛牌子工程，更不能把建國(guó)家公園等同于搞旅游開發(fā)。云南省在國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)上已經(jīng)取得了較為豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)具有特殊的地理位置、獨(dú)特的自然資源、豐富的人文景觀，可以考慮由國(guó)家林業(yè)局和云南省人民政府繼續(xù)開展國(guó)家公園試點(diǎn)工作，為全面建立國(guó)家公園體制探路子、作示范。

　　總之，建立國(guó)家公園體制涉及多個(gè)部門、多種資源，情況十分復(fù)雜。林業(yè)部門將認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，充分發(fā)揮自然資源主要管理者和保護(hù)者的優(yōu)勢(shì)，依托現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家森林公園、濕地公園、沙漠公園，與相關(guān)部門積極推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)不斷提供更好的生態(tài)條件。

　　■鏈接

　　國(guó)家公園是保護(hù)區(qū)的一種類型，最早起源于美國(guó)。由于國(guó)家公園較好地處理了自然生態(tài)保護(hù)與合理利用之間的關(guān)系，成為國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同的自然生態(tài)保護(hù)模式，并被世界大部分國(guó)家和地區(qū)采用。目前已有近200個(gè)國(guó)家建立了近萬(wàn)個(gè)國(guó)家公園。國(guó)家公園成為自然保護(hù)體系的重要形式，在保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源中發(fā)揮著積極作用。

　　早在20世紀(jì)70年代，我國(guó)就跟蹤世界上國(guó)家公園的發(fā)展。近年來(lái)，國(guó)家林業(yè)局會(huì)同有關(guān)?。▍^(qū)、市）探索國(guó)家公園建設(shè)模式。2006年，依托碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)在云南迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園。這是我國(guó)大陸的第一個(gè)國(guó)家公園。2008年，國(guó)家林業(yè)局正式批準(zhǔn)云南省作為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省，在國(guó)家林業(yè)局的指導(dǎo)下，云南省按照“研究—試點(diǎn)—規(guī)劃—標(biāo)準(zhǔn)—立法—推廣”的步驟，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)。目前已建立8個(gè)國(guó)家公園。（作者系國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)）