十二屆全國人大常委會第十二次會議審議立法法修正案草案若無法律法規(guī)作依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民權(quán)利的規(guī)范

　　地方限行、限購、限貸今后將不能再“任性”

　　立法法修正案草案

　　話題：一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面事項，應(yīng)制定地方性法規(guī)委員建議：明確地方政府性規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限劃分

　　正在北京召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議審議了立法法修正案草案。全國人大常委會法律委員會主任委員喬曉陽介紹，在草案一審中和之后征求意見過程中，有的常委會委員、地方和社會公眾提出，目前一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的事項，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，而不是制定地方政府規(guī)章，為此建議進一步明確地方政府性規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限劃分。

　　對此，草案二審稿第82條對制定地方政府性規(guī)章的范圍限定為“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護等方面的事項”。同時明確，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作為依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

　　意味著一些地方限制性行政手段將不能再“任性”

　　立法法修正案草案中的“地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范”該如何理解？具體而言，這意味著，一些限行、限購、限貸等地方限制性行政手段，今后將不能再“任性”；而且一旦有些地方規(guī)章實施滿兩年，接下來要么依法成為地方性法規(guī)，要么就得及時廢止。

　　此次立法法修正案草案同時還規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人大或其常委會制定地方性法規(guī)。

　　長期以來，一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的民生事項，原本應(yīng)該制定地方性法規(guī)，但卻僅僅制定了地方政府規(guī)章。一些地方的限購、限行、限貸等行政手段對公民權(quán)利造成侵犯、僭越的事情時有發(fā)生，恣意減損公民的權(quán)利或增加其義務(wù)。

　　若通過，實施超兩年的地方性規(guī)章將面臨考驗

　　以當(dāng)前不少城市實施的汽車限行為例，北京中勉律師事務(wù)所高級合伙人黃莉凌說，從我國民法、物權(quán)法角度來看，公民對汽車擁有所有權(quán)，也就是擁有對于汽車的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。限行常態(tài)化后，汽車的使用權(quán)受到影響，這實際上已經(jīng)使得全價購買的汽車在使用時被強制性“貶值”，構(gòu)成了對公民財產(chǎn)權(quán)利的一種侵犯。

　　如果立法法修正案草案的新增規(guī)定日后獲得通過，那么一些實施已經(jīng)超過兩年的地方性規(guī)章或紅頭文件將面臨法治的考驗，若想繼續(xù)實施則必須經(jīng)本級人大立法程序，上升為地方性法規(guī)。而一些與上位法明顯相抵觸的地方性規(guī)章則須及時修改或廢止。

　　此次立法法修改的部分內(nèi)容，更加注重保障公民權(quán)益。只要關(guān)系到公民合法權(quán)利和義務(wù)的地方性法規(guī)和規(guī)章都要于法有據(jù)。通過對地方政府規(guī)章與法規(guī)的權(quán)限劃分，也進一步厘清地方政府權(quán)力的邊界。據(jù)了解，全國人大常委會會后將匯總草案二審過程中的意見，對立法法修正案草案進行第三次審議。

　　大氣污染防治法修訂草案

　　話題：草案第45條系向地方授權(quán)限制機動車通行條款委員建議：屬于不當(dāng)授權(quán)條款，應(yīng)刪除

　　全國人大常委會26日下午分組審議了大氣污染防治法修訂草案。草案第45條系向地方授權(quán)限制機動車通行的條款，此授權(quán)條款或?qū)⒊蔀椤皺C動車單雙號限行常態(tài)化”的法律依據(jù)。

　　很多全國人大常委會委員審議時表示，這個條款屬于不當(dāng)授權(quán)條款，應(yīng)當(dāng)予以刪除。有的委員建議即使保留修改此條款，也必須增加相應(yīng)的限定條件，而且要明確規(guī)定補償措施。總之，立法不能隨便給單雙號限行常態(tài)化“開口子”。

　　“如果單雙號限行，就會迫使更多的人再買車”

　　李安東委員說，草案中涉及機動車限行的內(nèi)容有2條，一是第45條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告。”

　　二是第72條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取包括限制或者禁止部分機動車行駛等應(yīng)急措施?！焙笳邔儆趹?yīng)急措施，臨時限行，群眾可以理解，也是能夠支持的。但第45條很可能就為機動車單雙號限行常態(tài)化提供了法律依據(jù)，顯然不合適。

　　“建議刪除草案第45條?！眳菚造`委員直言。“現(xiàn)在北京是一周限制一天。從嚴(yán)格意義上來說，這是對公民財產(chǎn)權(quán)的侵犯?！眳菚造`說，奧運會時為了保障空氣質(zhì)量，對汽車實行單雙號限行，于是政府開始熱衷于采取行政措施限制車輛行駛。買了一個車，一個月有四天不能用，其實本身就是對公民財產(chǎn)權(quán)的侵害?，F(xiàn)在一周限行一天，迫使有些家庭買好幾輛車，“如果單雙號限行，就會迫使更多的人再買車?！?

　　很多常委會委員與吳曉靈持相同意見。姚勝委員說：“我贊成吳曉靈委員的意見，建議刪去第45條的內(nèi)容?！?

　　即使保留修改第45條，也要明確補償措施

　　“單雙號限行常態(tài)化是個利益平衡問題?！鄙虼阂瘑T說，問題是“度”在哪里，“理”在哪里？需要有很好的政策說明。現(xiàn)在的45條似乎還不太清楚，可以理解成是臨時的，也可以理解成是“常態(tài)化”和“永久性”的。這里只是說“可以”，這是一個很大的法律授權(quán)。

　　“比如南京青奧會或者國家公祭日活動、北京APEC會議或者早幾年的奧運會，機動車限行是一個特定時段里的一個特別措施。如果作為一個常態(tài)性的公共政策，就很值得研究了?！鄙虼阂瘑T說，關(guān)鍵是要把道理和底線說清楚。政府沒有必要給老百姓增添不必要的擔(dān)憂和煩惱。

　　董中原委員說，即使保留這一條，也必須明確政府的補償措施，否則政府的權(quán)力太大，私權(quán)利難以得到保護。立法應(yīng)當(dāng)妥善平衡好公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系。

　　《國務(wù)院關(guān)于推進新農(nóng)村建設(shè)工作情況的報告》話題：不以犧牲生態(tài)來實現(xiàn)糧食增產(chǎn)委員建議：將調(diào)劑土壤措施列入治理土地實施計劃

　　全國人大常委會27日分組審議了《國務(wù)院關(guān)于推進新農(nóng)村建設(shè)工作情況的報告》。減少農(nóng)藥和化肥的使用、不以犧牲生態(tài)來實現(xiàn)糧食增產(chǎn)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式實現(xiàn)綠色增收，成為常委會組成人員關(guān)注的焦點話題。

　　根據(jù)統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，今年我國糧食總產(chǎn)達到12142億斤，糧食生產(chǎn)實現(xiàn)歷史性的“十一連增”。但農(nóng)業(yè)專家指出，目前我國糧食增產(chǎn)過度依賴農(nóng)藥、化肥的投入。資料顯示，目前我國化肥使用量已達到世界三分之一，化肥、農(nóng)藥使用量超過世界平均水平的70%。

　　委員們認(rèn)為，化肥、農(nóng)藥的過量投入，一方面會導(dǎo)致地力的下降，另一方面也會帶來農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞。

　　“現(xiàn)在地是越種越硬、越種越薄，產(chǎn)量越來越低。”面對越來越嚴(yán)重的土地硬化、惡化和面源污染，郭鳳蓮委員建議，應(yīng)盡快把土地恢復(fù)到肥沃疏松的狀態(tài)來保證糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，確保人民群眾健康。她建議相關(guān)部門應(yīng)把秸稈還田和調(diào)劑土壤兩項措施列入治理土地實施計劃當(dāng)中。

　　“目前農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題比較突出。首先是農(nóng)村面源污染比較嚴(yán)重?；?、農(nóng)藥的過量和違規(guī)使用，污染土壤和水體；農(nóng)膜、秸稈、農(nóng)藥包裝廢棄物多采用焚燒方式，嚴(yán)重污染環(huán)境。其次，隨著工業(yè)化的推進，工業(yè)污染也在向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，污水廢氣的排放，導(dǎo)致大氣、水、土壤的污染嚴(yán)重，威脅著農(nóng)民及農(nóng)業(yè)的安全?！蓖趺黯┪瘑T說。

　　資料顯示，由于化肥、農(nóng)藥及農(nóng)膜等生產(chǎn)資料的過量投入和不當(dāng)處理方式，目前農(nóng)業(yè)已超過工業(yè)成為我國最大的面源污染產(chǎn)業(yè)。

　　本組稿件據(jù)新華社