改革開放以來，尤其是加入世貿(mào)組織以來，我國加快了服務(wù)業(yè)開放進程，開始全面融入服務(wù)全球化的浪潮中，有力推動了國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。服務(wù)業(yè)開放帶動了服務(wù)貿(mào)易和服務(wù)投資的快速增長，我國已經(jīng)成為全球服務(wù)貿(mào)易大國，吸收外資和對外投資格局也從以制造業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)業(yè)為主。與此同時，服務(wù)業(yè)開放中也存在一些較為突出的問題，制約了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。新時期，我國應(yīng)以問題為導(dǎo)向，進一步探索服務(wù)業(yè)擴大開放的基本思路。

　　問題

　　體制機制障礙制約了服務(wù)業(yè)的開放。服務(wù)部門和行業(yè)的既得利益集團阻礙了服務(wù)業(yè)的開放。從行政管理上，我國目前沒有統(tǒng)一權(quán)威的服務(wù)業(yè)開放協(xié)調(diào)機制。同時，與開放相關(guān)的國內(nèi)配套制度跟不上。在法律層面，部門利益固化的行業(yè)法規(guī)成為上位法，阻礙了行業(yè)的開放。從審批環(huán)節(jié)看，部門審批事項林立，審批程序繁瑣且缺乏透明度，導(dǎo)致了眾多的玻璃門、彈簧門，甚至水泥墻，形成了事實上的大門已開，中門、小門沒開的現(xiàn)實。

　　服務(wù)業(yè)開放不足與過度開放并存。一方面，某些服務(wù)行業(yè)開放不足，國際競爭力偏弱，存在嚴(yán)重的貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)發(fā)展扭曲。就具體的服務(wù)行業(yè)看，電信、金融、教育培訓(xùn)、醫(yī)療保健等行業(yè)對外開放程度低，市場壟斷現(xiàn)象較為突出。以銀行業(yè)為例，相關(guān)政策允許外資單一股東持股比例不超過20%，全部外資股東持股比例不超過25%。另一方面，某些服務(wù)行業(yè)過度開放，相關(guān)法規(guī)缺乏法律約束力，監(jiān)管不足，其中商業(yè)服務(wù)業(yè)的過度開放尤為突出。如上海已經(jīng)成為眾多國際高端商品和服務(wù)品牌的中國地區(qū)總部、亞太地區(qū)總部，但是外資大型商業(yè)企業(yè)幾乎控制了全部流通渠道，導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)只能成為跨國公司全球產(chǎn)業(yè)鏈中的最低端環(huán)節(jié)。開放不足和開放過度的問題實質(zhì)上涉及的是監(jiān)管過度和監(jiān)管不足的問題，一般來說，在開放不足的領(lǐng)域普遍存在對外資的監(jiān)管過度，在開放過度的領(lǐng)域?qū)ν赓Y的監(jiān)管又明顯不足。

　　行業(yè)法律法規(guī)的建設(shè)明顯滯后，制約了服務(wù)業(yè)開放。主要表現(xiàn)為：一是現(xiàn)有的法律法規(guī)沒有根據(jù)開放形勢的變化及時調(diào)整。如在教育行業(yè)，現(xiàn)存的法律是2003年制定的《中外合作辦學(xué)條例》。而我國在CEPA和ECFA中對香港澳門和臺灣地區(qū)進一步開放了相關(guān)領(lǐng)域，但由于沒有對條例進行更新，導(dǎo)致條例的適用性很差。二是法律法規(guī)建設(shè)存在空白，導(dǎo)致外資進入缺乏相應(yīng)的法律支撐。如對教育服務(wù)的跨境提供、境外消費和自然人流動方面沒有立法，涉及此類教育服務(wù)貿(mào)易模式的問題時往往依靠政府文件或臨時性行政措施來解決。三是過時的、不適應(yīng)發(fā)展形勢的法律規(guī)定未廢止。如在旅游業(yè)，國家旅游局現(xiàn)存的《關(guān)于嚴(yán)禁在旅游業(yè)務(wù)中私自收受回扣和收取小費的規(guī)定》，與國際旅游業(yè)的慣例有明顯差距。

　　服務(wù)業(yè)開放結(jié)構(gòu)不合理。傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)開放度高，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開放層級低。開放行業(yè)主要集中在商貿(mào)、餐飲、旅游等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，主要位于服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，金融、信息服務(wù)、文化、醫(yī)療等中高端服務(wù)開放層級較低。而且，服務(wù)業(yè)開放的外溢效應(yīng)并不明顯，開放在某些領(lǐng)域并沒有帶來競爭力提升，相反還出現(xiàn)弱化。如大范圍的開放導(dǎo)致我國旅游服務(wù)從競爭優(yōu)勢行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幜觿菪袠I(yè)；建筑的開放導(dǎo)致行業(yè)的競爭優(yōu)勢明顯減弱。與此同時，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)由于其開放程度不高，發(fā)展水平非常低，因此現(xiàn)階段，我國服務(wù)行業(yè)的發(fā)展處于比較尷尬的時期，傳統(tǒng)的優(yōu)勢服務(wù)產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢完全弱化或不復(fù)存在；現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，在國際上沒有競爭力。

　　服務(wù)業(yè)開放主體反差明顯?？?/p>

　　以看到，我國服務(wù)業(yè)開放過程中存在明顯的主體反差問題，在開放層次低、壟斷性高的服務(wù)行業(yè)中存在龍頭企業(yè)，如金融、電信等領(lǐng)域。相反，在開放水平較高的行業(yè)，如流通、會計、審計等服務(wù)行業(yè)中，國內(nèi)龍頭企業(yè)和品牌缺乏，主體的競爭水平低下。

　　服務(wù)業(yè)開放的監(jiān)管能力不足。

　　服務(wù)業(yè)的開放必然要求服務(wù)業(yè)的監(jiān)管完善。尤其是在我國已經(jīng)嘗試以準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單的模式進行服務(wù)業(yè)開放的條件下，服務(wù)業(yè)開放后的監(jiān)管和風(fēng)險管理尤為重要。一直以來，相比制造業(yè)，我國服務(wù)開放滯后，政府對服務(wù)業(yè)的開放缺乏有效的監(jiān)管手段和監(jiān)管措施。此外，由于我國服務(wù)中介和行業(yè)組織行政色彩濃厚以及非市場化運作，也大大弱化了我國對服務(wù)業(yè)開放的行業(yè)自律和行業(yè)監(jiān)管。

　　思路

　　目前，我國經(jīng)濟進入準(zhǔn)工業(yè)化階段，服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易在國民經(jīng)濟中的地位日漸凸顯。我國應(yīng)通過進一步探索服務(wù)業(yè)開放新模式，創(chuàng)新體制機制，完善國內(nèi)規(guī)制，擴大和深化服務(wù)業(yè)的開放水平。

　　確立服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易在國民經(jīng)濟發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。制定服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的中長期戰(zhàn)略，以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新，堅持不移推進服務(wù)貿(mào)易便利化和自由化，打破制約服務(wù)業(yè)開放和發(fā)展的體制機制和政策障礙，加大重點行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的開放力度，“對內(nèi)開放”和“對外開放”并舉，“協(xié)議開放”與“自主開放”同步，“引進來”與“走出去”相結(jié)合，探索服務(wù)業(yè)開放新模式，推進多邊、區(qū)域、雙邊服務(wù)業(yè)開放與合作，全面提升服務(wù)業(yè)國際競爭力。

　　探索我國服務(wù)業(yè)開放新模式。

　　一是加快推進服務(wù)業(yè)“準(zhǔn)入前國民待遇”和“負面清單”的開放新模式。在外國企業(yè)和外資項目投資過程的所有環(huán)節(jié)實行完全的國民待遇，包括準(zhǔn)入前、準(zhǔn)入后和經(jīng)營過程中都應(yīng)做到民營、外資和國企的一視同仁、平等對待，使“負面清單”管理成為我國服務(wù)業(yè)外資進入的常態(tài)化管理模式。二是通過自主開放積累開放新模式的經(jīng)驗并發(fā)現(xiàn)風(fēng)險所在。以上海、廣東、天津和福建自貿(mào)區(qū)為基礎(chǔ)，進行差異化試驗，探索我國自主開放新模式為今后多邊、區(qū)域或雙邊談判，進行更有針對性的開放創(chuàng)造條件。三是通過協(xié)議開放推動開放新模式的全面實施?；趯Ψ?wù)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和國際競爭力的全面梳理，確保國家經(jīng)濟安全的基礎(chǔ)上，主動參與多邊框架下的高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)貿(mào)易談判。加快謀劃我國區(qū)域經(jīng)濟合作下的服務(wù)業(yè)開放策略，由點及面，以周邊為基礎(chǔ)探索實施“準(zhǔn)入前國民待遇+負面列表”的開放新模式。積極履行中美投資協(xié)定談判中高標(biāo)準(zhǔn)開放模式的談判承諾，確定中歐投資協(xié)定高水平的談判方式，促進雙邊框架下開放新模式的探索。通過協(xié)議開放帶動我國服務(wù)業(yè)開放水平的進一步提升。

　　完善服務(wù)業(yè)行業(yè)法律法規(guī)。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，服務(wù)業(yè)越開放，國內(nèi)規(guī)制并非更少而是更多。但是發(fā)達國家的國內(nèi)規(guī)制主要是通過行業(yè)法律法規(guī)來體現(xiàn)，且他們制定國內(nèi)規(guī)制的出發(fā)點主要是基于國家產(chǎn)業(yè)安全或公共利益。因此，我國服務(wù)業(yè)的進一步擴大開放需要不斷推進新一輪國內(nèi)法規(guī)的廢、改、立，完善行業(yè)法律法規(guī)，構(gòu)建系統(tǒng)的國內(nèi)規(guī)制體系，營造市場化、國際化的法律環(huán)境。完全依據(jù)我國加入WTO的承諾、簽署的雙邊FTA協(xié)定以及CEPA、ECFA協(xié)定，對涉及相關(guān)服務(wù)行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)按照開放承諾進行系統(tǒng)梳理和整理。將嚴(yán)重過時、不符合開放和發(fā)展需求的法律法規(guī)及時進行廢止；將部分妨礙開放的條款進行調(diào)整和修訂；根據(jù)服務(wù)業(yè)開放和發(fā)展的新形勢制定出有利于服務(wù)業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)。同時建立起能及時調(diào)整和修正與服務(wù)業(yè)發(fā)展和開放不相適應(yīng)的法律法規(guī)的機制。依據(jù)《對外貿(mào)易法》，盡快制定《服務(wù)業(yè)開放指導(dǎo)目錄》和《服務(wù)貿(mào)易促進條例》，對服務(wù)業(yè)開放的總體目標(biāo)、服務(wù)業(yè)開放的管理、具體部門的開放程度以及服務(wù)貿(mào)易管理、服務(wù)貿(mào)易促進、服務(wù)貿(mào)易救濟與磨擦應(yīng)對等制定系統(tǒng)、完整的相關(guān)政策。在堅持擴大服務(wù)業(yè)開放和促進服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的基本理念下，各個地方和具體子行業(yè)也可制定符合本地區(qū)、本行業(yè)發(fā)展的具體措施。

　　提升服務(wù)行業(yè)監(jiān)管能力。服務(wù)業(yè)的開放離不開以市場為基礎(chǔ)的行商業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管。服務(wù)業(yè)的進一步開放必然要求我國重新界定政府和行業(yè)協(xié)會在服務(wù)業(yè)開放中的定位。弱化政府對經(jīng)濟事務(wù)過細的管理和服務(wù)業(yè)開放市場準(zhǔn)入過多的事先監(jiān)管，強化其公共服務(wù)職能，創(chuàng)新政府在服務(wù)業(yè)開放后的事中事后監(jiān)管手段，提升事中事后的監(jiān)管能力。逐漸將現(xiàn)有的服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會、商業(yè)等中介組織去行政化，通過行業(yè)協(xié)會制定行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)條件等，加強行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)競爭。形成政府監(jiān)管和行業(yè)自律相輔相成、互為補充的服務(wù)業(yè)監(jiān)管體系，保障本國的產(chǎn)業(yè)安全。

　　在國際層面構(gòu)筑服務(wù)業(yè)開放的安全門。引入國家重大安全例外條款。由于現(xiàn)階段我國簽署的BIT和FTA，國家重大安全例外條款并不是必備條款，因此在對服務(wù)業(yè)開放進行負面清單模式承諾時，應(yīng)充分引進國家重大安全例外條款，并且賦予我國自行判斷重大安全的權(quán)利；明確規(guī)定締約方對受損方的責(zé)任；在涉及到重大安全例外的爭端解決程序中，規(guī)定國際條約優(yōu)先于國際習(xí)慣法的適用地位，確保締約方對個案仲裁法庭法律適用的控制等。對投資者-國家爭端解決機制（ISDS）的適用范圍進行限制。我國應(yīng)以充分保障本國利益為基礎(chǔ)，一方面，在與發(fā)展中國家簽署協(xié)定時，充分引進投資者對國家爭端解決機制，保護我國服務(wù)企業(yè)的海外投資利益；另一方面，與發(fā)達國家簽署協(xié)定時，如有可能盡量不引進投資者-國家爭端解決機制。在引進投資者-國家爭端解決機制時，尤其是面對發(fā)達國家，最好要求能在窮盡東道國救濟之后再適用ISDS。同時，完善ISDS，保留我國對服務(wù)業(yè)的更多外資管轄權(quán)。條款上盡量體現(xiàn)過渡性安排。短期內(nèi)，如果與美國、歐盟等發(fā)達國家以負面清單新模式進行進一步的服務(wù)業(yè)開放承諾，對我國將產(chǎn)生較大的風(fēng)險，因此，我國在與發(fā)達國家進行相關(guān)條款談判時，在條款措辭上應(yīng)寬泛靈活，賦予我國更大的政策裁量空間。在金融、電信等重點服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的開放，應(yīng)以國內(nèi)的改革完成的時間表為參照，在協(xié)定中相關(guān)行業(yè)的開放中安排過渡性條款，以免對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成重大沖擊，保護國家經(jīng)濟利益。

　　制定不同的服務(wù)行業(yè)的開放策略。根據(jù)服務(wù)業(yè)發(fā)展水平和服務(wù)行業(yè)國際競爭力的差異，制定服務(wù)業(yè)差異化的開放策略，有序推進服務(wù)業(yè)開放。重點推進金融、電信等現(xiàn)階段嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟活力和效率的服務(wù)部門開放。由于這類服務(wù)部門的開放關(guān)系重大，牽一發(fā)而動全身，過快過度開放容易引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險，所以要在對產(chǎn)業(yè)發(fā)展全面梳理的基礎(chǔ)上，平衡好保護和開放的關(guān)系，切實提高開放水平。優(yōu)先開放運輸、保險等與我國貨物貿(mào)易密切相關(guān)的服務(wù)行業(yè)，帶動我國制造業(yè)逐步向全球價值鏈的高端躍升。民生領(lǐng)域的開放是我國下一步開放的重點。對醫(yī)療、養(yǎng)老等有利于普通百姓的領(lǐng)域應(yīng)對內(nèi)對外完全開放，并且確立對內(nèi)開放優(yōu)先于對外開放。同時進一步深化培訓(xùn)、高等教育等領(lǐng)域的開放力度。對會計、法律、建筑設(shè)計等市場競爭較為充分的專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)盡可能的開放。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，在相關(guān)領(lǐng)域，外國專業(yè)人員到中國執(zhí)業(yè)充分給予國民待遇，相關(guān)執(zhí)業(yè)要求和資格的獲取由專門的政府部門或者行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)。對于商業(yè)流通等開放過度，同時監(jiān)管不足的領(lǐng)域，應(yīng)通過法律法規(guī)的完善來加大監(jiān)管，包括制定商業(yè)法、大店法；改進建筑法、反壟斷、反不當(dāng)競爭條款、商業(yè)規(guī)劃等來加強對行業(yè)的監(jiān)管。對文化、娛樂等涉及意識形態(tài)和國家安全的敏感行業(yè)進行嚴(yán)格限制，由于我國實行的政治體制與西方發(fā)達國家完全不一樣，涉及到文化、娛樂等意識形態(tài)的敏感行業(yè)的過度開放可能給我國帶來巨大的政治風(fēng)險，因此，應(yīng)持高度謹慎態(tài)度，對包括廣播、影視、影院等領(lǐng)域的開放，通過設(shè)置嚴(yán)格的審批限制、業(yè)務(wù)限制、股比限制進行保護。對于涉及到國家核心安全的服務(wù)行業(yè)應(yīng)全面禁止開放，如核能、軍事等領(lǐng)域，應(yīng)完全禁止任何國外政府、企業(yè)和個人進入。

　　加強服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易基礎(chǔ)性工作。徹底改革服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計制度，密切跟蹤監(jiān)測我國服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展形勢，準(zhǔn)確、客觀、及時報送數(shù)據(jù)，為科學(xué)決策和調(diào)控政策提供依據(jù)。建立統(tǒng)一規(guī)范的服務(wù)業(yè)統(tǒng)計制度，在國家外匯管理局國際收支統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，不斷完善國家統(tǒng)計局與商務(wù)部服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計制度。強化企業(yè)數(shù)據(jù)報送平臺建設(shè)，借鑒美國經(jīng)驗，將法律規(guī)定的企業(yè)強制性報送和自主性報送相結(jié)合。完善各服務(wù)部門的統(tǒng)計，建立統(tǒng)計員制度，服務(wù)業(yè)的統(tǒng)計應(yīng)體現(xiàn)規(guī)模小、散的特性，加強對新興服務(wù)業(yè)的統(tǒng)計。商務(wù)部應(yīng)整合部內(nèi)外資源，建立國家服務(wù)貿(mào)易業(yè)務(wù)統(tǒng)計制度，包括國際運輸服務(wù)統(tǒng)計、國際建筑服務(wù)統(tǒng)計、國際技術(shù)貿(mào)易統(tǒng)計等，對國際收支口徑下的服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計形成補充，更好跟蹤監(jiān)測我國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展走勢。