負(fù)面清單模式對中國推進(jìn)政府管理改革以及建立成熟的市場經(jīng)濟(jì)體系具有重要意義，它不僅是一個對外開放問題，更是一個對內(nèi)改革的問題；不但涉及到我國自身改革，更涉及到與締約國在國際談判中的全面博弈?，F(xiàn)階段如何使負(fù)面清單模式在“面”上推廣、“度”上深化，也需要決策層通盤考慮。

　　商務(wù)部研究院聶平香副研究員認(rèn)為，在推進(jìn)以負(fù)面清單管理方式進(jìn)行外商投資管理體制改革時，政府應(yīng)該從以下幾個方面去規(guī)避負(fù)面清單管理的風(fēng)險。

　　推進(jìn)外資管理體制全面改革

　　全面實施外商投資的準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式必然要求我國現(xiàn)有的外商投資管理由核準(zhǔn)制向備案制轉(zhuǎn)變，除一些敏感和特定行業(yè)外，外資進(jìn)入一律取消審批，直接備案即可。目前我國在上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)已實施外商投資備案制度。十八屆三中全會后，國家進(jìn)一步加快了外商投資審批制度改革。2013年12月，國務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2013年本）》；2014年5月，國家發(fā)改委發(fā)布《外商投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（簡稱《管理辦法》）?！豆芾磙k法》第一次在全國范圍內(nèi)改革了外商投資項目管理辦法，將項目全面核準(zhǔn)改為有限核準(zhǔn)和普遍備案相結(jié)合的管理方式。過渡期內(nèi)，應(yīng)通過不斷修訂《管理辦法》，進(jìn)一步大幅度壓縮需實行核準(zhǔn)制的外商投資項目，擴(kuò)大實行備案制的外商投資項目。爭取在外資基本法修訂完成的基礎(chǔ)上，取消現(xiàn)有的管理辦法，通過外資基本法明確規(guī)定除了行業(yè)法律法規(guī)另有規(guī)定或負(fù)面清單外，在全國范圍內(nèi)對外商投資實行備案制。

　　加快重點(diǎn)服務(wù)行業(yè)市場化改革

　　相比制造業(yè)，我國服務(wù)業(yè)發(fā)展和開放程度明顯滯后，尤其是像金融、電信等處于壟斷中的服務(wù)行業(yè)。因此，我國實施外商投資負(fù)面清單管理面臨的最大挑戰(zhàn)也在于服務(wù)領(lǐng)域，尤其是重點(diǎn)服務(wù)領(lǐng)域。墨西哥在北美自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行負(fù)面清單承諾之前，首先進(jìn)行的是積極的國內(nèi)市場化改革。我國上海自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立主要目的也包括加快重點(diǎn)服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新和改革，尤其是金融領(lǐng)域，如推進(jìn)利率市場化、匯率市場化、資本項下人民幣可自由兌換以及金融市場對民營資本的開放等。目前金融領(lǐng)域的市場化改革措施更多的是在局部展開，主要也是為了測試風(fēng)險。此外，通信服務(wù)一直是我國的壟斷行業(yè)，并且事關(guān)國家的網(wǎng)絡(luò)信息安全，因此，在我國全面實施負(fù)面清單管理模式之前，也應(yīng)在某些特定區(qū)域進(jìn)行更深入的市場化改革。在局部進(jìn)行測試風(fēng)險和取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革應(yīng)由點(diǎn)及面推進(jìn)。

　　修訂法律法規(guī)強(qiáng)化外資監(jiān)管

　　修訂外資三法。我國現(xiàn)行有關(guān)外資的法律主要包括《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》以及《外資企業(yè)法》（以下合稱“外資三法”）。最后一次修訂外資三法是在2000年~2001年間。經(jīng)過多年發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)和外商投資形勢都發(fā)生了重大變化，外資三法和相關(guān)實施細(xì)則在很多方面均已不適應(yīng)現(xiàn)實的管理需求，尤其是2013年隨著上海自貿(mào)試驗區(qū)建立，我國外商投資制度出現(xiàn)重大變革，外資三法的修訂迫在眉睫。2013年12月9日，商務(wù)部發(fā)布外資三法修訂意見征集通知，外資三法已經(jīng)被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。為符合負(fù)面清單管理模式，外資三法修訂的總體原則應(yīng)是：《公司法》應(yīng)普遍適用于在中國境內(nèi)設(shè)立的內(nèi)外資企業(yè)的一般管理；外資三法應(yīng)整合成統(tǒng)一的《外商投資法》。明確規(guī)定負(fù)面清單以外的外商投資有關(guān)設(shè)立、變更和終止的審批應(yīng)被取消，現(xiàn)有對外商投資進(jìn)行事中事后管理的年檢制度也應(yīng)被更有效率的監(jiān)管手段和方式所替代，如年度報告公示制度、完善信用約束機(jī)制等。

　　行業(yè)法律規(guī)范的完善。有必要對我國現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和修訂，尤其是涉及到服務(wù)業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行新一輪的廢、改、立，將嚴(yán)重過時的、不符合開放和發(fā)展需求的法律法規(guī)及時廢止；將部分過時的條款進(jìn)行調(diào)整和修訂；對于法律一直缺位的行業(yè)，根據(jù)開放和發(fā)展的新形勢，制訂部門法律法規(guī)。

　　制定符合國情的負(fù)面清單

　　保護(hù)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中的中高端行業(yè)或子行業(yè)。建筑、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域一直是我國的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，是服務(wù)貿(mào)易的重要組成部分。盡管我國在這些領(lǐng)域具有一定的國際競爭力，但涉及到技術(shù)含量高、發(fā)展空間較大的行業(yè)或子部門，我國與發(fā)達(dá)國家如美國、日本等相比，競爭力明顯不足。因此，在設(shè)置負(fù)面清單時，應(yīng)對相關(guān)領(lǐng)域給予一定保護(hù)，如建筑服務(wù)中機(jī)械裝備的租賃、維修、保養(yǎng)、出售及處置服務(wù)、工程設(shè)計咨詢等服務(wù)，運(yùn)輸服務(wù)中的專業(yè)航空服務(wù)、飛機(jī)維修保養(yǎng)、內(nèi)河運(yùn)輸?shù)取?/p>

　　保護(hù)金融、電信等重點(diǎn)領(lǐng)域中影響國家經(jīng)濟(jì)安全的行業(yè)。應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，有重點(diǎn)地選擇保護(hù)措施，如保留外資設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的審批權(quán)限，對外資在我國設(shè)立分行以及從事風(fēng)險很大的證券衍生業(yè)務(wù)尤其是期權(quán)、期貨保留較多限制。對外資進(jìn)入基礎(chǔ)電信行業(yè)的股份限制，以及對外資進(jìn)入衛(wèi)星通信市場（包括電話、電報、電臺、電視）等的限制，禁止外國經(jīng)營或控制的公司獲得從事通信傳輸?shù)脑S可等。

　　保護(hù)文化、娛樂等涉及意識形態(tài)的敏感行業(yè)。對相關(guān)領(lǐng)域的敏感行業(yè)應(yīng)給予重點(diǎn)關(guān)注，包括廣播、影視、影院等領(lǐng)域的開放，通過設(shè)置嚴(yán)格的審批限制、業(yè)務(wù)限制、股比限制進(jìn)行保護(hù)。

　　充分利用第二類負(fù)面清單為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。韓國、墨西哥等國對美國承諾負(fù)面清單管理模式時，充分運(yùn)用了第二類負(fù)面清單來保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。這是因為第二類負(fù)面清單給予東道國較大的自主權(quán)，東道國可保留對不符措施進(jìn)行修改或設(shè)立新的更嚴(yán)格限制措施的權(quán)利。因此，我國在以準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單進(jìn)行雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定談判時，應(yīng)充分利用好第二類負(fù)面清單，除將金融等核心產(chǎn)業(yè)和部門放入第二類負(fù)面清單外，還應(yīng)明確保留對本國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)尚未出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)和未來出現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)出臺不符措施的權(quán)利，為我國未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。

　　切實保障國家核心利益

　　引入國家重大安全例外條款。美國等發(fā)達(dá)國家在積極推行其主導(dǎo)的負(fù)面清單管理模式時，都積極設(shè)置了眾多例外條款，包括國家重大安全例外條款、政府采購例外條款、金融服務(wù)例外條款、稅收例外條款等，通過這些條款來保障國家安全。當(dāng)然其中最重要的就是國家安全例外條款。由于現(xiàn)階段我國簽署的雙邊投資協(xié)定（BIT）和自由貿(mào)易協(xié)定（FTA），國家重大安全例外條款并不是必備條款，因此在實施負(fù)面清單管理模式時，應(yīng)充分引進(jìn)國家重大安全例外條款，并且賦予我國自行判斷重大安全的權(quán)利。同時借鑒美國等國家相關(guān)條款的經(jīng)驗，進(jìn)一步完善國家重大安全例外條款，明確規(guī)定締約方對受損方的責(zé)任。在涉及到重大安全例外的爭端解決程序中，規(guī)定國際條約優(yōu)先于國際習(xí)慣法的適用地位，確保締約方對個案仲裁法庭法律適用的控制等。

　　對投資者對國家爭端解決機(jī)制適用范圍進(jìn)行限制。國際金融危機(jī)爆發(fā)后，美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家對投資者—國家爭端解決機(jī)制（ISDS）的態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)變。這一方面是為了保留本國對外資的管轄權(quán)，在與發(fā)達(dá)國家簽署協(xié)定中盡量不適用ISDS；另一方面，為保護(hù)本國投資者的利益，與發(fā)展中國家簽署協(xié)定時，又極力引進(jìn)ISDS，但對相關(guān)的適用范圍進(jìn)行限制。借鑒美國的做法，我國也應(yīng)以充分保障本國利益為基礎(chǔ)，在與發(fā)展中國家簽署協(xié)定時，充分引進(jìn)投資者對國家爭端解決機(jī)制，保護(hù)我國海外投資利益。與發(fā)達(dá)國家簽署協(xié)定時，如有可能盡量不引進(jìn)投資者—國家爭端解決機(jī)制。同時在引進(jìn)投資者—國家爭端解決機(jī)制時，尤其是面對發(fā)達(dá)國家時，最好要求能在窮盡東道國救濟(jì)之后再適用ISDS。同時，完善ISDS，如明確投資定義、界定因投資產(chǎn)生爭議的范圍以及對有權(quán)提起仲裁的投資者進(jìn)行嚴(yán)格界定等，保留我國更多的外資管轄權(quán)。

　　條款上盡量體現(xiàn)過渡性安排。充分借鑒墨西哥、韓國等國家的談判經(jīng)驗，在條款措辭上應(yīng)寬泛靈活，賦予更大的政策裁量空間。同時由于我國重點(diǎn)領(lǐng)域的國內(nèi)改革不能一蹴而就地完成，因此，負(fù)面清單的實施應(yīng)循序漸進(jìn)。在與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行條款談判時，也應(yīng)以國內(nèi)改革完成的時間為參照，在協(xié)定中對相關(guān)行業(yè)開放安排過渡性條款，以免對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成重大沖擊。