編者按：本報(bào)12月6日，全文刊登了財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（以下簡(jiǎn)稱《操作指南》），并刊登了30個(gè)政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單。這是財(cái)政部繼發(fā)布《指導(dǎo)意見》和成立政府和社會(huì)資本合作中心之后，在推廣運(yùn)用PPP方面的又一實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。《操作指南》共幾萬(wàn)字，本文的解讀將幫助對(duì)此有興趣的讀者了解指南的精髓。

　　政府的職責(zé)

　　政府作為公共部門的代表，其主要目的在于保障公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的安全穩(wěn)定。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，政府部門不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)作的具體商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，僅承擔(dān)法律、政策和最低需求等項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)境相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)作為項(xiàng)目參與方之一，共同承擔(dān)不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)。政府部門要從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心為PPP項(xiàng)目的主要發(fā)起方，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的征集、篩選和物有所值評(píng)估工作；“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作。”

　　在項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)，政府部門可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股PPP項(xiàng)目公司，并監(jiān)督社會(huì)資本的出資和履約情況；同時(shí)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)和財(cái)務(wù)報(bào)告需定期向財(cái)政部門備案。在特定情況下，政府部門有權(quán)臨時(shí)接管項(xiàng)目，直至啟動(dòng)項(xiàng)目終止程序。

　　社會(huì)資本不含政府相關(guān)企業(yè)

　　《操作指南》明確了社會(huì)資本的概念，即建立了現(xiàn)代企業(yè)管理制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。原因在于政府所屬融資平臺(tái)和控股國(guó)有企業(yè)同政府之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，若由其作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，不利于劃分政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)界限，可能導(dǎo)致融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型“換湯不換藥”，披著PPP外衣繼續(xù)承擔(dān)政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資職能。

　　在政策層面保障社會(huì)資本的投資回報(bào)

　　《指導(dǎo)意見》明確建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，“根據(jù)各地實(shí)際，通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期。依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件?！睆?qiáng)調(diào)在政策和制度層面保障社會(huì)資本的投資回報(bào)?！吨笇?dǎo)意見》對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的投資回報(bào)機(jī)制、政府投資引導(dǎo)等政策保障方面，進(jìn)行了規(guī)范性說(shuō)明，有利于提高PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力?！恫僮髦改稀穼?duì)政府部門如何識(shí)別項(xiàng)目、控制風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容有說(shuō)明，但并未對(duì)如何提高政府部門在政策和履約方面的保障進(jìn)行規(guī)范。

　　《操作指南》明確指出，在PPP項(xiàng)目識(shí)別和發(fā)起階段，“為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例?！痹陧?xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)，政府部門的資金支付主要體現(xiàn)在兩個(gè)環(huán)節(jié)，即項(xiàng)目公司成立時(shí)，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司，以及項(xiàng)目合同約定的政府支付義務(wù)。這有利于嚴(yán)控政府債務(wù)規(guī)模和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)

　　從社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況看，《操作指南》明確了PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，同時(shí)共擔(dān)不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)。收益分享方面，社會(huì)資本可享有項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益，同時(shí)分享項(xiàng)目超額收益。

　　政府并不直接出資給對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目公司，而僅由其指定的相關(guān)機(jī)構(gòu)以資產(chǎn)或資金等方式參股，并未對(duì)出資類型和“相關(guān)機(jī)構(gòu)”進(jìn)行說(shuō)明。《操作指南》指出，財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要做好項(xiàng)目融資的監(jiān)督管理工作，明確提出“防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移”。由此可以看出，政府對(duì)PPP項(xiàng)目債務(wù)的明確態(tài)度，即政府僅作為PPP項(xiàng)目的參與方之一，對(duì)其債務(wù)不負(fù)兜底責(zé)任。

　　對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)或補(bǔ)貼等產(chǎn)生的政府支付義務(wù)，《操作指南》指出，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。此外，要求財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)建立PPP項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府部門主要從項(xiàng)目識(shí)別和執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。首先，在項(xiàng)目識(shí)別階段從總量角度控制政府支付的資金金額；其次，在實(shí)際執(zhí)行環(huán)節(jié)通過財(cái)政預(yù)算管理，可有效的保障PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益的穩(wěn)定性。上述安排有利于明確政府職責(zé)，控制公共產(chǎn)品和服務(wù)投資帶來(lái)的政府性債務(wù)增長(zhǎng)。同時(shí)，政府支付義務(wù)納入預(yù)算管理，且進(jìn)行中長(zhǎng)期規(guī)劃，有利于防范財(cái)政集中支付風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)力效能的最大化。

　　什么項(xiàng)目可以搞PPP

　　項(xiàng)目主要從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選。適用范圍更多的傾向于具有現(xiàn)金流和市場(chǎng)化程度較高的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目?！吨笇?dǎo)意見》認(rèn)為市政市政設(shè)施，交通設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目均可推行PPP模式；并明確各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

　　PPP項(xiàng)目如何融資

　　PPP模式的推行可代替融資平臺(tái)企業(yè)部分城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資職能，緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資壓力，但融資平臺(tái)仍可參與異地的PPP項(xiàng)目運(yùn)作，未來(lái)同一省內(nèi)的省級(jí)和市級(jí)政府融資平臺(tái)合資或合作將成為地方政府PPP模式方式之一。

　　依據(jù)《操作指南》和《指導(dǎo)意見，》，轉(zhuǎn)型后的政府融資平臺(tái)主要負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)城市資產(chǎn)的企業(yè)，未來(lái)仍可通過多種方式參與PPP模式的運(yùn)營(yíng)。

　　首先，出于控制本級(jí)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，本級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)企業(yè)不能作為社會(huì)資本承擔(dān)本地PPP項(xiàng)目，但并沒有限制其作為社會(huì)資本參與非本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目。因此，各地政府融資平臺(tái)可以參與異地的PPP項(xiàng)目，尤其是，面臨較為熟悉環(huán)境的同一省內(nèi)省級(jí)和市級(jí)融資平臺(tái)合資或合作將成為地方政府PPP模式方式之一。其次，對(duì)于在建、改擴(kuò)建以及新建的可使用PPP模式的項(xiàng)目，融資平臺(tái)公司可與已經(jīng)發(fā)生的投資或存量資產(chǎn)折換為對(duì)項(xiàng)目公司的股權(quán)，參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作。最后，依據(jù)《操作指南》第二十七條和第三十二條，融資平臺(tái)公司可作為政府指定的“合格機(jī)構(gòu)”對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施臨時(shí)接管，或作為政府指定的“其他機(jī)構(gòu)”代表政府收回約定的PPP項(xiàng)目，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。

　　(作者單位：中債資信評(píng)估有限責(zé)任公司)